存款保險制度與企業破產法銜接機制研究

李新安

摘 要：本文圍繞構建銀行業市場化風險處置機制的目標，結合國內外商業銀行破產風險處置現狀，以及我國對相關國際標準的符合情況，對建立和完善存款保險制度與企業破產法的有效銜接機制進行了分析研究，提出了對破產銀行進行高效有序處置，及時化解和妥善處置金融風險的相關政策建議。

關鍵詞：存款保險；破產法；處置機制

中圖分類號：F832 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2018）03-0044-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.03.007

一、引言

存款保險與金融機構破產處置制度均是金融安全網的重要組成部分。銀行作為經營存貸款和信用的企業，容易因信息不對稱等問題導致擠兌和銀行乃至金融體系的不穩定。金融穩定制度設計的目標是促進金融業健康發展，維護整體金融穩定，守住不發生系統性風險的底線，但并非是保護行業內每一個機構都不失敗、不出風險。對于經營出現風險或失敗的金融機構，應建立有序的處置和退出框架，允許金融機構有序破產，以增強市場約束。

存款保險制度與企業破產法的銜接本質上屬于商業銀行破產風險處置問題范疇。由于我國存款保險制度實施時間較短，實踐中仍缺乏銀行破產處置的可循操作實例，存款保險制度與企業破產法銜接方面的研究文獻也較少，相關文獻主要集中于對問題銀行的識別、監管與處置方面。黃志凌（2015）討論了問題銀行的判斷與破產早期干預機制，提出應完善銀行破產風險治理和金融風險基礎設施。呂苿等（2015）梳理了巴塞爾委員會發布的《問題銀行識別和應對指引》，對完善我國問題銀行識別和應對機制提供了借鑒。張勇等（2016）研究了國際上問題銀行的識別與界定方法，提出了適用于我國問題銀行的識別監測與處置框架及相關政策建議。黃曉龍（2017）討論了存款保險機制在金融風險處置中的作用，提出應當通過存款保險制度與企業破產法的銜接，完善我國金融機構市場化法律退出體系。

從國際標準看，2014年12月國際存款保險協會（IADI）公布的《有效存款保險制度核心原則》（修訂版）（以下簡稱《核心原則》），是存款保險制度領域的國際標準。《核心原則》共16條，進一步明確了限額償付和市場約束等基本理念，著重強調了存款保險當局應具有直接信息收集權和必要的現場檢查權，確立了存款保險在市場化風險處置機制中的重要地位，并應作為危機應對的重要平臺。《核心原則》強調應完善存款保險的及時償付及配套機制建設，有效發揮存款保險的早期糾正和風險處置功能，破產處置和存款人保護程序并不僅限于對存款人的償付，還包括采取如更換高級管理層、終止合同、轉讓和出售資產及負債、債務減記或將債務轉換為股權、設立臨時性過橋銀行等各種有效措施，以確保銀行關鍵業務不中斷，避免存款人賬戶凍結與實施處置（如償付存款）間隔時間過長。同時，在破產清算中，應通過法律法規明確存款保險當局作為借位求償債權人，至少具有與存款人同等的債權人權利和地位。2014年10月，金融穩定理事會（FSB）正式發布《金融機構有效處置機制核心要素》（以下簡稱《核心要素》），這是金融機構破產處置的國際標準。《核心要素》從適用范圍、處置機構、處置權力、客戶資產處置、保障措施、機構處置基金、跨境合作的法律機制、危機管理工作組、特定機構的跨境合作協議、可處置性評估、恢復和處置計劃、信息獲取和信息共享12個方面明確了有效處置機制應包含的基本要素。這些要素的實施將使處置當局對金融機構進行有序處置，避免出現因償付能力救助造成納稅人的損失，同時，確保重要經濟功能的可持續性。《核心要素》明確有效處置機制應向處置機構提供廣泛的處置權和選擇，對那些無法自主生存或沒有理由相信其能繼續維持下去的機構進行處置。包括兩種選擇：一是穩定化選擇。該選擇旨在確保系統重要性功能的持續性，包括向第三方（直接或間接通過過橋機構）出售或轉移機構全部或部分股權、業務，或由官方授權的機構提供重要功能，這些機構由債權人提供資金、實現了資本重組。二是清算選擇。包括有序關停部分或所有機構業務，保護受保儲戶、保單持有者和其他零售業務客戶。

本文結合相關國際標準對國內外商業銀行破產處置現狀進行分析研究，對建立和完善存款保險制度與企業破產法的有效銜接機制，依法合規實現對破產銀行有序處置，及時化解和妥善處置金融風險提出了相關政策建議。

二、國內外商業銀行破產風險處置現狀

（一）國外現狀

1. 國際上破產處置立法模式。從國際立法實踐看，由存款保險和企業破產法為主體構成銀行破產處置制度，是各國的普遍做法。銀行業金融機構破產前主要由存款保險機構發揮補充監管職能，從“尾部風險”著手對問題銀行進行早期糾正和風險處置并清理公眾債權。最好的風險管理是防范和控制風險少發生，而在風險發生后能夠及早發現和處置。因此，關鍵要依賴良好的制度設計，對風險進行有效的疏導、識別和管理。目前國際上主要有三種銀行破產處置立法模式。

（1）以存款保險法建立銀行破產處置制度。典型代表如美國。美國聯邦存款保險公司（FDIC）承擔銀行破產法庭的角色，FDIC有權擔任問題投保機構的接管人、清算人，啟動對問題投保機構的接管及破產清算。由于存款人保護在銀行破產處置中居于先導地位，因此美國在制度設計上由存款保險部門主導問題投保機構的行政重組和破產處置。

（2）以“存款保險法+企業破產法”建立銀行破產處置制度。實踐表明，在妥善解決存款人保護及與之相關的社會穩定問題后，問題投保機構完全可以通過正常的企業破產程序實現市場退出，典型代表是部分歐盟成員、加拿大、日本、韓國、中國臺灣地區等。以日本為例，日本未制定專門的銀行破產法，銀行破產適用于普通破產法，日本的《存款保險法》規定了存款保險制度在銀行風險處置中的主導地位，并將其作為落實危機應對措施的重要平臺。

（3）少數未制定專門存款保險法的國家，銀行破產適用企業破產法。典型代表如澳大利亞，該國未制定專門的銀行破產法，銀行破產適用于普通破產法。

2. 國際金融危機中的風險處置模式比較。從目前國際實踐和趨勢看，一般都是由存款保險擔任問題金融機構的處置當局。就存款保險制度而言，根據國際存款保險協會歸納，全球存款保險主要有三種模式。一是“付款箱”模式。該模式中存款保險當局的職責僅為在銀行倒閉后賠付存款人或為倒閉銀行提供資金。典型代表如危機前的英國和澳大利亞。二是“成本最小化”模式。該模式中存款保險當局在“付款箱”之外還擁有參與處置問題及倒閉金融機構的職能，力求維護存款保險基金支出最小化。典型代表如日本、加拿大。三是“風險最小化”模式。該模式中存款保險當局在“成本最小化”基礎上又進一步增加了補充監管和早期糾正職能。典型代表如美國、韓國以及我國臺灣地區。2008年國際金融危機以來，越來越多的國家和地區轉向“成本最小化”或“風險最小化”模式。

2008年發生的國際金融危機是對存款保險職能的一次檢驗。從美國情況來看，截至2016年10月，美國在危機中共倒閉525家銀行。美國依靠其比較成熟有效的存款保險平臺，靈活運用收購、承接等多種市場化處置方式，及時處置不同規模銀行的倒閉風險，維護了公眾對銀行體系的信心，有效遏制了大量銀行倒閉的風險向金融體系蔓延，維護了美國銀行體系穩定和納稅人利益。在汲取成功經驗基礎上，美國進一步強化了存款保險風險處置職能，將其延伸至具有系統重要性的非銀行金融機構，使存款保險制度成為覆蓋整個金融業的風險防范和處置制度安排。表1列出了美國FDIC處置問題銀行的四種方式。反觀歐洲，由于各國存款保險采用“付款箱”模式，主要依賴公共財政資源，出臺“壞銀行”計劃剝離不良資產，既使銀行業遭受重創，又引起對公共財政資源使用的極大爭議，在化解危機中作用有限。

（二）我國商業銀行破產風險處置現狀

我國目前尚未建立商業銀行破產風險處置相關的部門性法律制度。目前由中國人民銀行承擔存款保險職能，中國人民銀行金融穩定局存款保險制度處加掛“中國存款保險業務中心”的牌子，專門負責存款保險制度的組織實施與基金管理工作。在商業銀行破產處置方面，人民銀行、銀監、地方政府、人民法院等部門和機構在現有法律框架內履行各自的處置職責，具體見表2。

作為金融安全網的重要組成部分，存款保險進一步完善了金融機構市場化退出法律體系。存款保險制度實施前，我國盡管有央行最后貸款人的保障，以及防范風險的各種努力，但銀行恐慌、擠兌現象仍有發生，其觸發因素并非銀行經營出現風險，而是由偶然因素引起存款人恐慌，從而帶來連鎖反應。《存款保險條例》在制訂中已充分考慮了存款人的信心保障問題，設置了50萬元這一比較高的償付限額，能夠覆蓋到99.6%的存款人。《存款保險條例》規定如果金融機構出現問題，存款保險管理部門應在7個工作日內依法足額償付存款。我國存款保險制度明確存款保險基金管理部門具有早期糾正和風險處置職能，通過事前的風險識別和校正有利于風險的早發現和少發生，從而促進銀行健康發展。我國現有法律框架下，問題銀行風險處置的方式主要包括接管、撤銷和破產。《存款保險條例》賦予存款保險擔任接管組織、實施清算或破產管理人的法定職責，按照成本最小化原則使用存款保險基金，對破產銀行進行處置。

三、存款保險制度與企業破產法的有效銜接

相對于一般工商企業，金融風險處置中的難點主要在于存款人的清償以及相關的社會穩定和資產價格穩定、金融穩定問題。從國際立法實踐看，各國普遍由存款保險制度與企業破產法共同確立銀行業金融機構的破產處置制度。多數情況下由存款保險法實現風險處置和市場化退出。存款保險制度建立后，存款人的相關權益依照法律規定受到保護，存款人的信心以及相關的社會穩定、金融穩定問題得到有效解決。同時，由于對問題銀行采取早期糾正措施，以及主要采取收購承接等市場化手段對倒閉銀行進行處置，經處置后倒閉銀行主要的業務、資產或負債都已被其他合格投保機構收購或承擔。因此，即使在少部分情況下走破產程序，倒閉銀行涉及的債權人數也較少，對資產價格穩定、金融穩定和社會穩定影響也較小，此時企業破產法規定的相關原則和程序可以滿足銀行業金融機構破產的需要，從而為及時化解和妥善處置金融風險奠定較好的基礎。

（一）銀行破產中存款保險制度與破產法的銜接

1.銀行業金融機構在進入司法破產程序之前，應當由存款保險在其風險處置中發揮主導作用。存款保險擔任問題銀行接管組織、實施清算，是國際成熟做法。存款保險機構靈活運用收購承接、過橋銀行、經營中救助、直接償付等市場化方式，對問題投保機構進行快速、高效處置，從而實現處置成本最小化目標。其中，收購承接是最常用的方式，在該方式中由一家健康機構收購或承接問題機構的全部或者部分業務、資產、負債，以實現關鍵金融服務不中斷，從而降低金融機構處置對金融市場的沖擊，有效保護存款人的利益，維護資產價格和金融體系的穩定。在存款保險基金使用方面，可以采取提供擔保、損失分攤、直接注資、購買股份、增加存款、提供借款、購買債券、購買資產等方式，促成收購承接交易。

我國現有法律框架下，問題銀行風險處置的方式主要包括接管、撤銷和破產。我國《存款保險條例》賦予存款保險擔任接管組織、實施清算的法定職責，按照成本最小化原則使用存款保險基金。為實現風險的早發現和少發生，借鑒國際上成功經驗和做法，《存款保險條例》第7條已明確存款保險“依照本條例的規定采取早期糾正措施和風險處置措施”；國務院批準的存款保險制度實施方案也明確，由存款保險依法辦理對有問題投保機構接管或撤銷清算的相關事項。為減少存款保險基金的損失，并與現行法律做好銜接，《存款保險條例》還規定存款保險有必要的風險處置措施，當發現投保機構出現《銀行業監督管理法》第38條、第39條規定情形時，可以建議銀監會接管或撤銷問題投保機構，銀監會負責在監管框架下依法宣布接管或撤銷，存款保險可依法擔任接管組織、實施清算。在基金使用成本最小化的前提下，存款保險能夠靈活運用收購與承接等市場化處置措施，充分保護存款人利益，在快速、有效處置金融風險的同時，確保銀行業正常經營及金融資產價格和金融體系的穩定。

因此，存款保險作為調整和完善對存款人保護、處置問題投保機構和實施市場退出的前置環節，將在很大程度上提高金融風險處置效率，為及時化解和妥善處置金融風險提供制度和法律基礎。

2. 銀行業金融機構在進入司法破產程序之后，應當嚴格適用《企業破產法》規定。我國銀行業金融機構是企業法人，應當并且可以適用《企業破產法》。《企業破產法》第134條明確規定，對商業銀行等金融機構進行重整或破產清算的，應向人民法院提出申請。《商業銀行法》第71條也明確規定，商業銀行破產由人民法院宣告。

從歷史上來看，我國銀行不能破產、不敢破產的根本原因并非銀行破產無法可依，而是存款人保護及與之相關的資產價格穩定、金融穩定和社會穩定問題未能有效解決，從而使各級政府實質上承擔了銀行破產風險處置的兜底職能。銀行業金融機構破產與一般企業破產的主要區別是，銀行業金融機構有大量的儲戶債權，需要在進入司法破產程序之前，由存款保險基金及時甄別、償付，依法采取市場化手段有效處置和控制金融風險，維護資產價格、金融和社會穩定，從而降低司法破產程序的成本。2012年河北省滄州市中級人民法院對尚村農村信用社進行了破產清算，也從實際上表明《企業破產法》完全可以適用于存款類金融機構破產處置。同時，即使在進入破產程序后，存款保險基金管理機構也可以根據人民法院的裁定擔任破產銀行的管理人，對破產銀行進行清算。

（二）我國存款保險制度和處置機制對國際標準的符合性情況

1. 對《有效存款保險制度核心原則》的符合性情況。依照2016 年3 月IADI 發布的《有效存款保險制度核心原則一致性評估手冊》（以下簡稱《手冊》），對我國存款保險制度評估結果如下。

“大部分達標”的條款較多，主要是我國《存款保險條例》中有規定，但與核心原則相比仍然存在不足，隨著我國存款保險制度的不斷完善，這些要素要求會逐步實現。比如滿足核心原則的公共政策目標評估機制的建立、獨立后存款保險機構的內部治理機制以及與金融安全網中其他成員的關系、對保障程度動態評估機制的建立等， 均需要一定的時間進行健全完善，以較好地滿足核心原則的要求。

“實質不符”主要表現在《條例》中僅有原則性規定但無相應的可操作性程序安排和措施，如核心原則第15條“存款人償付”；或者實踐中尚未形成長效機制，又如核心原則第10條“公眾認知”，體現在當前存款保險宣傳依然未能形成一個有效操作機制，在提高社會公眾對存款保險認知度方面缺乏完整的長期規劃。

“不適用”是因為目前我國《條例》中未涉及相關內容， 無法對照做出評估。如核心原則第3 條要求存款保險必須運作獨立、透明、負責任、不受外界的不當干預。但目前我國存款保險基金管理機構尚未獨立設置，《條例》也未涉及具體的內部管理和運作機制。另外如應急方案、跨境處置、法律保護以及對倒閉銀行負有責任人員的處理等均未在《條例》中體現。

2. 金融穩定理事會主題審查結論。金融穩定理事會定期對其成員國處置機制進行主題審查，FSB于2016年3月18日公布的第二次處置機制審查報告中指出，中國于2015年5月設立存款保險基金管理機構并擔任倒閉金融機構的接管組織。處置機制主要依靠監管權力或現有的破產法，尚未建立單獨的處置機制，但正在完善其處置機制以符合《核心要素》的實施。中國人民銀行作為最后貸款人，同時具有維護金融穩定、防范和化解系統性風險的職責，在實踐中參與處置，并已成為處置金融集團的牽頭部門。中國銀監會在監管框架下有監管權來決定破產銀行進入接管程序。存款保險基金管理機構可以作為接管人對倒閉銀行進行重組，并動用基金提供資金支持（例如通過資產購買或負債承接），或促成收購和承接交易（例如通過資金支持、擔保和損失分擔）。雖然存在債權人（除存款人外）告知程序，但是在未經股東和債權人同意情況下轉讓也可生效。表3列出了對于中國處置機制的評估情況。

3. 國際貨幣基金組織和世界銀行FSAP評估結論。2017年12月，國際貨幣基金組織和世界銀行發布了中國FSAP（金融部門評估規劃）報告。該報告指出，中國應根據《核心要素》的要求進一步修訂處置問題金融機構的方法，雖然破產法也適用于金融機構，但在實際中地方政府會牽頭與股東、債權人和潛在的新投資者協調對問題金融機構進行重組，并且有時也會動用財政資源。國際上良好的實踐做法是使股東和未受保護的債權人承擔損失，使失敗的機構有序退出，在存款保險限額內保護存款人，并最小化公共財政的使用。中國雖然在建立存款保險制度方面邁出了值得肯定的一步，但仍需要有進一步的行動來確保與最佳實踐相符合。同時該報告也指出，雖然中國已對全球系統重要性金融機構建立了危機管理工作組，但恢復計劃和可處置性評估尚在進行中。需要為銀行和系統重要性非銀行機構建立專門的處置機制，并授權一個行政管理部門負責債務清償次序中損失的認定，并可以行使諸如向健康機構或過橋機構轉讓部分業務或股份等的廣泛的處置權力，包括問題機構的自救權力。報告中還提出，我國存款保險制度的實施為金融機構的有序倒閉提供了支持，并幫助清理或有負債，同一存款人信息系統建設也正在進行中，但由于并未清晰定義“存款”概念，存款保險的覆蓋可能會延伸至投資產品。

（三）銜接機制運行中存在的實際問題

1. 存款保險在金融機構市場化風險化解機制中的地位和作用不明確。一般來說，對健康投保機構，銀監部門是主監管部門，存款保險是輔助監管部門；對問題投保機構，存款保險是主監管部門，銀監部門是輔助監管部門。但在實際中上述分工以及中國人民銀行、銀監部門、存款保險基金管理中心哪個部門作為牽頭處置當局仍未明確，對存款保險處置風險的觸發機制、處置權力和工具、處置方式以及基金使用方式等仍缺乏操作性的程序規定，尤其是對系統重要性銀行、農村信用社等機構尚未有成熟的處置辦法及流程，存款保險應如何介入對這些機構的破產處置尚需進一步明確。

2. 金融機構處置工作中部門間的合作協調和信息溝通機制不完善。我國目前由人民銀行負責存款保險基金管理的主要工作，存款保險機構尚未獨立設置。在對不同的投保機構進行破產處置時，地方政府、人民銀行、銀監、存款保險基金管理機構、人民法院、財政部門之間的職責分工仍需進一步明確，各部門之間缺乏高效的合作協調與信息溝通機制。

四、結論與政策建議

（一）結論

《存款保險條例》與《企業破產法》構成我國銀行業金融機構風險處置的基本法律框架，在處置主體、權力和資金來源等關鍵性制度安排上，所需的法律依據已基本具備。但在地方政府、人民銀行、銀監、存款保險基金管理機構、人民法院、財政部門之間的職責分工與合作協調，存款保險風險處置的觸發機制，存款保險依法擔任接管組織、行使被接管機構經營管理權、成立臨時性過橋機構與資產管理機構等處置權力和工具等方面，仍需通過制定風險處置相關法律制度進一步予以明確，從而為銀行業金融機構有效處置提供具有操作性的程序規定，并在實踐中逐步完善。

（二）政策建議

1. 盡快制訂銀行破產風險處置相關法律制度，理順存款保險制度與企業破產法的銜接機制，不斷健全完善銀行業金融機構市場化法律退出體系。可以根據《企業破產法》第134條 “金融機構實施破產的，國務院可以依據本法和其他有關法律的規定制定實施辦法”的規定，結合我國國情和現狀，遵循國際標準和最佳實踐制訂《商業銀行破產處置條例》，規范和實現包括系統重要性銀行、農信社等在內的各類銀行業金融機構的有序破產。

2. 穩步和深入推進存款保險制度實施，推動形成切實有效的市場化金融風險處置機制。補充完善設立過橋銀行、資產管理公司等對問題銀行進行處置以及增加經營中救助的機制，使存款保險基金管理部門具備完備的處置權力，合理設置其職責邊界，切實發揮存款保險在商業銀行破產風險處置中的主導性作用。

參考文獻：

[1]黃曉龍：存款保險在金融風險處置中的作用[J].中國金融，2017（15）.

[2]中國人民銀行金融穩定局：存款保險宣傳讀本[M].北京：中國金融出版社，2015.

[3]金融穩定理事會：Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions.2014.10.15

[4]國際存款保險協會；Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems. 2014.12

[5]金融穩定理事會：Second Thematic Review on Resolution Regeimes Peer Review Report，2016.3.18

[6]黃志凌：問題銀行的判斷與破產早期干預機制[J].金融研究，2015，（7） .