憲法的生命在于實(shí)施

高全喜

中國正處在發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，目前“經(jīng)濟(jì)蛋糕”繼續(xù)做大面臨瓶頸難關(guān)。在此情況下，憲法實(shí)施的意義尤為重大，這是比“經(jīng)濟(jì)蛋糕”更加具有合法性、正當(dāng)性和說服力的社會整合機(jī)制。憲法的落實(shí)與否，是檢驗(yàn)當(dāng)今中國能否步入一個歷史新時期的重要指標(biāo)。

當(dāng)前，中國的經(jīng)濟(jì)、政治、社會與文化等都處于結(jié)構(gòu)性的重大變革之中。在這一轉(zhuǎn)型時期，憲法的真正實(shí)施對于社會發(fā)展具有根本意義，也是改革開放進(jìn)入更深層次的標(biāo)志。目前，全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，為此，必須實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。我們知道，價值目標(biāo)本身并不具有自我實(shí)現(xiàn)的能力，最終需要落實(shí)到制度層面，通過一定的制度載體予以實(shí)現(xiàn)，而在一系列的國家制度載體中，最重要的制度就是憲法制度。因此，憲法并不單指寫在文本中的憲法條款，更意味著在現(xiàn)實(shí)中得到實(shí)施的憲法。憲法的生命在于實(shí)施，憲法實(shí)施是社會主義法治的核心價值得以廣泛推行的前提條件，也是促進(jìn)法治國家建設(shè)、經(jīng)濟(jì)體制改革、文化復(fù)興和實(shí)現(xiàn)社會公平的核心動力。所以，依憲治國、加強(qiáng)憲法實(shí)施具有重中之重的地位、價值和意義。

一、憲法實(shí)施的歷史沿革

時至今日，中華人民共和國已經(jīng)走過了60余年的歷程。建國之初，起臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》和1954年制定的《中華人民共和國憲法》均堪稱良法。因此，共和國的依憲治國之路可謂開端良好。然而，在憲法歷史于政治風(fēng)雨的演進(jìn)過程中，“五四憲法”的實(shí)施一波三折，逐漸走向憲法虛無主義，其突出表現(xiàn)便是“文革”。在“文革”中，憲法甚至連一紙具文都不是，其所建構(gòu)的國家政治、經(jīng)濟(jì)秩序蕩然無存，其所保障的公民基本權(quán)利也遭到嚴(yán)重破壞。

改革開放之后，“八二憲法”重新接續(xù)“五四憲法”，一定程度上實(shí)現(xiàn)了憲法的“回歸”。在經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革等各方面，憲法扮演著越來越重要的角色。十一屆三中全會以來，歷次黨的代表大會都將憲法放在顯要位置。在改革開放的進(jìn)程中，“八二憲法”有四次重要修訂，這些修訂使得現(xiàn)行憲法成為中國30多年改革開放的重要支撐。正是憲法的重新恢復(fù)和修訂，現(xiàn)行憲法所提供的制度保障使得中國的改革開放在沒有發(fā)生重大社會動蕩的情況下持續(xù)下來，并取得了舉世公認(rèn)的成就。

當(dāng)前，中國社會貧富分化嚴(yán)重、官場腐敗嚴(yán)重、社會治理不力、公民基本權(quán)利保障有待改善、政府權(quán)力缺乏有效規(guī)范等問題，已經(jīng)阻礙著未來中國社會的整體進(jìn)步，這些問題的存在使得憲法實(shí)施的緊迫性更為凸顯。在政治化運(yùn)動、道德說教均無法解決問題的情況下，憲法實(shí)施是唯一的可選路徑。我們所倡導(dǎo)的法治國家、政治文明、國家治理現(xiàn)代化等命題，我認(rèn)為它們集中圍繞的核心點(diǎn)應(yīng)該聚焦于憲法實(shí)施問題。

值得鼓舞的是，中共中央和社會公眾對憲法及其實(shí)施的重要性有了更為清晰的認(rèn)識和更為迫切的要求，中共十八屆四中全會、中共十九大突出強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)憲法實(shí)施的問題，尤其是中共十九屆二中全會提出修憲問題，強(qiáng)調(diào)憲法的生命和權(quán)威在于實(shí)施。

二、憲法實(shí)施的制度內(nèi)涵

從比較憲法學(xué)的角度來看，現(xiàn)行憲法的形式、結(jié)構(gòu)優(yōu)良，其所規(guī)定的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、公民基本權(quán)利等內(nèi)容也表明其本身為良憲。憲法確立了人民主權(quán)的基本原則和人民代表大會制度這一根本政治制度，合理配置了各項(xiàng)國家權(quán)力，保障公民的各項(xiàng)基本權(quán)利。從歷史角度來看，就民國以降的近百年憲法演變進(jìn)程中出現(xiàn)的各部憲法而言，現(xiàn)行憲法也是其中較為優(yōu)良者。

然而，憲法之所以成為憲法，并不僅僅在于通過一定程序以文本形式呈現(xiàn)出來，憲法必須成為“活”的憲法，而憲法成為“活”的憲法的關(guān)鍵在于憲法得到真正的實(shí)施。改革開放迄今，憲法并非完全沒有得到實(shí)施，而是得到了一定程度的實(shí)施;但憲法的實(shí)施并不全面，尤其是憲法所體現(xiàn)的基本精神并未得到全面實(shí)施。因此，當(dāng)前憲法實(shí)施的任務(wù)不是將現(xiàn)行憲法推倒，重新制定憲法，而是全面落實(shí)現(xiàn)行憲法的內(nèi)容和精神。當(dāng)前的憲法學(xué)研究主要集中于憲法的個別制度或條款，如人民代表大會制度、具體的公民基本權(quán)利等，這些研究固然重要，但更重要的是全面理解和實(shí)施憲法的基本精神。現(xiàn)行憲法的基本精神是改革開放，這一基本精神與憲法制約政府權(quán)力、保障公民權(quán)利的傳統(tǒng)功能是一致的。在改革開放的過程中，憲法逐漸起到了約束計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的強(qiáng)大的國家權(quán)力，保障公民的基本權(quán)利，調(diào)動公民的積極性等憲制作用。

就現(xiàn)階段而言，強(qiáng)調(diào)憲法整體結(jié)構(gòu)及其精神的實(shí)施要比專注于具體的制度條款或單項(xiàng)權(quán)利的保障更為重要。當(dāng)今中國憲法實(shí)施面臨的首要問題是對憲法的基本精神、宏觀制度的理解存在或“左”或“右”的偏頗。偏“右”的一方容易在對比中國憲法和西方國家憲法的過程中將兩者掛鉤，以西方國家的憲法為藍(lán)本對中國憲法加以取舍。通過這種方式來理解中國憲法的基本精神是不恰當(dāng)?shù)摹Ｖ袊鴳椃ㄊ怯兄袊厣纳鐣髁x憲法，憲法中關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)等方面的內(nèi)容屬于客觀事實(shí)，人民代表大會制度也不同于西方三權(quán)分立式的政治架構(gòu)，憲法堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，將中國憲法完全等同于美國或其他西方國家的憲法將導(dǎo)致無法正確解讀中國憲法的精神。與之相反，偏“左”的一方從改革開放中出現(xiàn)的新問題出發(fā)，過度強(qiáng)化抽象的人民和國家權(quán)力，削弱憲法對權(quán)力的制約，否定公民基本權(quán)利的司法保障，甚至要把階級斗爭、無產(chǎn)階級專政等內(nèi)容重新注入憲法，試圖倒退到計劃經(jīng)濟(jì)和黨政不分的文革時期，這些“左”的理解顯然與改革開放相違背，也不符合現(xiàn)行憲法的精神。

憲法實(shí)施必須首先確立憲法的權(quán)威。在當(dāng)下的中國社會，“官本位”的思想仍然根深蒂固，官大一級壓死人，國家權(quán)力尤其是行政權(quán)力過于強(qiáng)大。另外，中國傳統(tǒng)上即屬于“道德國家”，人們的思想和行為由道德加以約束。這兩個因素，與憲法作為人們的行為尤其是作為政府行為或公權(quán)力行使的準(zhǔn)則的法律權(quán)威意識的不足，密切相關(guān)。建國以來，憲法權(quán)威一直沒有深入人心，尤其是沒有深入到政府等公權(quán)力機(jī)構(gòu)及其工作人員的意識。憲法對于公民和公權(quán)力機(jī)構(gòu)具有不同的意義。對于普通公民，憲法的實(shí)施主要是保護(hù)其基本權(quán)利，而對于公權(quán)力機(jī)構(gòu)，憲法實(shí)施主要是約束其權(quán)力的行使，防止其濫用權(quán)力。因此，確立憲法權(quán)威意識并不必搞全民道德運(yùn)動，重點(diǎn)是要培養(yǎng)公權(quán)力行使者的憲法權(quán)威意識。公權(quán)力的行使，包括立法、執(zhí)法、司法等必須符合而不能抵觸憲法。目前，各類國家機(jī)關(guān)制定的諸多規(guī)范性文件中包含著不少與憲法相違背的內(nèi)容，部分官員的行為與憲法的要求相去甚遠(yuǎn)。要消除這些現(xiàn)象，在上千萬的政府官員中真正確立憲法的權(quán)威意識是關(guān)鍵。如果沒有這樣的權(quán)威意識，沒有自覺認(rèn)識到憲法是政府行為的根本準(zhǔn)則的話，憲法實(shí)施也就是一句空話。

徒法不足以自行，憲法必須通過一定的制度來落實(shí)。憲法的制度性實(shí)施主要包括三個方面：立法實(shí)施、在國家治理中通過行政權(quán)落實(shí)憲法以及司法實(shí)施。

憲法實(shí)施與國家治理能力現(xiàn)代化有著密切的關(guān)系。國家治理能力作為一種技術(shù)性能力，其現(xiàn)代化進(jìn)程之中貫穿著憲法實(shí)施的現(xiàn)代化，即國家治理能力的現(xiàn)代化要體現(xiàn)憲法的內(nèi)容與精神，尤其是憲法對公民權(quán)利的有效保障要轉(zhuǎn)化為國家治理能力。國家治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)固然在于通過國家的高效運(yùn)作增強(qiáng)國家實(shí)力，但其最終目的則是使憲法得以真正落實(shí)。憲法凸顯了人民意志的根本地位及民族國家的正當(dāng)性，保障著每個公民的權(quán)利訴求，體現(xiàn)了社會主義的核心價值觀念。脫離憲法所確立的基本原則和價值，單純強(qiáng)調(diào)國家治理能力的現(xiàn)代化，并不能完成后者的正當(dāng)性的證成，憲法對于國家治理能力現(xiàn)代化的意義在于使其合法化。目前學(xué)術(shù)界對于國家治理能力現(xiàn)代化的討論大多具有相當(dāng)程度的工具化傾向，注重功能化、數(shù)量化、科技化，這種工具化理解顯然具有片面性。事實(shí)上，只有把國家治理能力和憲法實(shí)施結(jié)合起來，方能解決國家治理能力工具化所帶來的弊端，為國家治理能力現(xiàn)代化提供正確指引。

憲法應(yīng)當(dāng)具有可訴性。憲法實(shí)施的一個重要路徑是由相對獨(dú)立的法院通過司法過程加以適用。中共十八屆四中全會提出最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件等司法改革措施，這是在司法層面推動憲法實(shí)施的一個前奏。憲法的司法實(shí)施最終要解決的是憲法監(jiān)督問題。憲法實(shí)施必然要走司法化道路。憲法爭議發(fā)生后，通過司法途徑解決，把政治解決方式轉(zhuǎn)化為司法解決方式是中國憲法實(shí)施的未來指向。當(dāng)前我國存在大量的憲法爭議，這些爭議幾乎全部是通過政治化、行政化的方式予以解決，這種解決方式在一定時期內(nèi)有其合理性，但是在轉(zhuǎn)型社會逐漸進(jìn)入正常社會的情況下，則需要把它們轉(zhuǎn)化為司法解決。雖然在中國改革開放的目前階段，不一定要立即實(shí)現(xiàn)憲法司法化，但司法化在未來顯然是一個正常的路徑。在常態(tài)化政治之下，國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭議、中央與地方的利益糾紛、公民權(quán)利的保障等問題，則是需要通過司法化渠道予以解決的。

除了上述內(nèi)容之外，在當(dāng)前，我覺得憲法實(shí)施還與下面兩個方面的問題密切相關(guān)。

第一，加強(qiáng)憲法實(shí)施必須進(jìn)一步規(guī)范、強(qiáng)化人民代表大會的作用。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，也是憲法實(shí)施的制度基礎(chǔ)。憲法實(shí)施中的國家機(jī)關(guān)的組織和運(yùn)行、人民意志的形成和表達(dá)、法律法規(guī)的合憲性控制等都是通過人民代表大會制度來完成的。因此，強(qiáng)化人民代表大會在憲法實(shí)施中的主體地位是憲法實(shí)施的重要內(nèi)容，也是中國進(jìn)一步改革的重要內(nèi)容。對此，相關(guān)的論述已經(jīng)很多，本文就不予以重復(fù)了。

第二，要逐漸開放社會公眾對憲法實(shí)施的參與，突出強(qiáng)調(diào)公民參與憲法實(shí)施的主體地位，強(qiáng)化公民的憲法意識，夯實(shí)憲法實(shí)施的社會基礎(chǔ)。公民積極行使權(quán)利、規(guī)范地參與公共政治活動，提高自身的公民意識和對公民角色的自覺程度是憲法實(shí)施的重要條件和動力，能夠?yàn)閼椃ǖ膶?shí)施提供良好的社會氛圍和社會空間。之前我們過于強(qiáng)調(diào)公民對經(jīng)濟(jì)社會的理解和參與，在一定程度上忽視了公民對于公共政治參與的訴求。人是社會性、政治性動物，強(qiáng)化公民的權(quán)利意識和責(zé)任意識對于作為政治契約的憲法的實(shí)施極具意義。公民對憲法實(shí)施的參與包含多種形式，如積極參與選舉、通過各種方式監(jiān)督政府行為、參與公共政策的制定等。提高公民對憲法實(shí)施參與程度將拉近公民與憲法之間的距離，使公民感受到憲法與其生活息息相關(guān)，進(jìn)而在公民與憲法之間形成一種良性的互動關(guān)系。

三、憲法是最大的社會共識

當(dāng)今中國社會是一個多元化的社會，社會共識的凝聚和形成成為社會運(yùn)行面臨的重要問題。百年以來，現(xiàn)代中國社會的共識并非某一政黨的意識形態(tài)，也非某種世俗的道德教化所能承載，而是憲法的內(nèi)容及其精神。憲法是各種社會主張的最大公約數(shù)，也是當(dāng)今中國最大的政治共識和價值共識，其他的思想觀點(diǎn)都難以取得像憲法一樣的共識效應(yīng)。憲法成為中國社會這一共同體的重要維系力量。改革開放進(jìn)入新時代后，憲法實(shí)施可以凝聚社會共識，彌合各種不同利益群體之間的裂痕。我們看到，固然其他方法可能取得一時的成效，但不能起到憲法這種使不同的利益主體、利益訴求得到持續(xù)有效整合的效果。作為一個現(xiàn)代國家，可能會面臨各種不同的問題，但相對而言，大凡那些實(shí)現(xiàn)了良好治理、個人權(quán)利得到保障，且得以長治久安的國家，其憲法必然已經(jīng)得到有效實(shí)施。

中國正處在發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，目前“經(jīng)濟(jì)蛋糕”繼續(xù)做大面臨瓶頸難關(guān)，而社會的裂痕和矛盾卻日益凸顯，在此情況下，我認(rèn)為憲法實(shí)施在當(dāng)下時期意義尤為重大?？梢哉f，憲法實(shí)施是比“經(jīng)濟(jì)蛋糕”更加具有合法性、正當(dāng)性和說服力的社會整合機(jī)制。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速度未必可以長久保持，但優(yōu)良的憲法可以持續(xù)百年甚至數(shù)百年，這也是強(qiáng)調(diào)憲法實(shí)施比過度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度更為重要的原因之一。因此，對于憲法的實(shí)施，政府和公民均應(yīng)保持清醒的認(rèn)識，真正予以落實(shí)。所謂“種豆得豆，種瓜得瓜”，憲法的落實(shí)與否，是檢驗(yàn)當(dāng)今中國能否步入一個歷史新時期的重要指標(biāo)。