以法治的原則和精神推進監察體制改革

張偉

自中共中央決定在北京、山西、浙江三地啟動監察體制改革試點以來，雖然對于監察機關的性質、地位存在不同認識，但各方對于在法治的軌道上進行監察體制改革始終存在高度共識。所謂“在法治的軌道上”，大致有兩個層面：其一當然是“于法有據”，這是一個基本的形式要求;其二則是實質性的要求，即在于改革要實質上符合法治的原則和精神。全國人大常委會“關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定”提供了試點啟動的法律依據。“在深入調查研究、認真總結監察體制改革試點地區實踐經驗的基礎上”，新的“監察法草案”也已經于2017年6月擬定并提交全國人大常委會審議。

可以說，當前的監察體制改革，在“于法有據”上，是有目共睹的。不過，“在法治的軌道上”進行監察體制改革，形式的法制工作當然重要且必要，但絕非僅僅是“以立法形式將實踐證明行之有效的做法和經驗上升為法律”這般簡單。因為存在的并不必然就是合理的，更不必然是正當的、正義的。而且隨著試點地區監察委員會的成立、運行，特別是從近期關于監察立法草案的內容，以及監察機關的具體工作程序等問題上依然存在的諸多分歧和爭辯來看，監察體制的設計、監察工作的程序，特別是監察法等相關法律的修訂，應該在實質上貫徹法治的原則和精神，似乎還有進一步申明的必要。

首先，監察體制改革應當進一步明確憲法修改程序的優先性，即在立法順序上，新監察法不宜出臺在憲法正式修改之前。這既是“于法有據”的題中應有之義，也是監察體制改革的性質所決定的。依法治國首先是依憲治國，監察體制改革實質上改革的是作為國家根本政治制度的人民代表大會制度的重要內容，亦即監察體制改革屬于憲制層面的政治體制改革。如果說全國人大常委會所作出的監察體制改革試點決定為監察體制改革的啟動提供了最初的法律根據，但監察體制改革在全國范圍內的推行顯然需要正式的憲法根據。按照試點方案推斷，將來國家層面的監察委員會將成為全國人大選舉產生的與國務院、檢察院、法院平行的國家機關，即“一府兩院一委”。華東政法大學童之偉教授指出，這是“動了人民代表大會制度和憲法的根本”。如若不經歷憲法修改程序，直接通過修改“行政監察法”以使國家監察法直接在全國范圍內推進甚至完成監察體制改革，不僅“于法無據”，而且這種經由下位法修改而實質上修改現行憲法的行為，顯然有違憲之嫌。從有關新聞報道來看，對“行政監察法”的修改已經提上立法日程且進展迅速，目前監察法草案已經公開征求意見。但是，直接根據憲法內容才能具有合憲基礎的下位法修改，如果走在了涉及國家根本政治制度修正的憲法修改事項之前，這種立法進度安排的妥當性是值得商榷的。

第二，正當法律程序原則應當成為監察立法和監察工作的基本遵循。所謂“正當法律程序”（或者正當程序）原則，其要義在于，在作出任何使他人遭受不利影響的決定前，應當充分聽取可能遭受不利影響的當事人的意見。作為最基本的公正程序規則，只要成文法沒有排除或另有特殊情形，所有國家公權力機關都要遵守。即使法律中沒有明確的程序規定，公權力機關也不能認為自己不受程序限制，甚至連最基本的正當程序原則都可以不遵守。應該說，對于正當程序原則的適用，公權力機關事實上沒有自由裁量權。《憲法》第37條規定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。”結合刑事訴訟法的相關程序規定，有理由相信我國至少在人身自由的問題上存在較為明確的正當程序規范。監察體制改革背景下的監察法修改以及監察工作程序的設計，雖然屬于反腐敗國家立法，并為監察機關依法履職提供法治依據，但并不存在排除正當程序原則適用的適當根據。無論是違紀性質的調查，還是涉嫌職務違法犯罪的調查，顯然都是有可能對被監察對象帶來“不利”影響的重要決定，當然存在正當程序原則的適用，即應該充分保障監察對象的基本權利，特別是要保障涉嫌職務違法犯罪的監察對象的辯護權利。當前，隨著監察法草案的公布和公開征求意見，關于監察機關調查期間是否允許律師介入等有關問題引發熱議。雖然有意見認為在監察機關調查期間不宜允許律師介入，但實際上，按照正當程序原則的要求，答案是顯而易見的。

第三，新的監察體制設計應當整體上符合社會的法治預期。法治是良法之治，良法是基礎，“治”則是良法的持續。法治并不是一蹴而就的結果，而是法制的持續改良實施過程。即便是不得不為的重大體制性改革，也必定奠基于現有的法制架構。雖然常說“不破不立”，但現行的法制基礎顯然并不是必須全部要破掉、棄之如敝屣而后快的。全國人大常委會在開展監察體制改革試點的決定中暫停了有關法律的適用，在涉及相關機構職權的條款上，從整合反腐敗資源的方面考慮是有必要的;但是在涉及職務違法犯罪的調查程序問題上，是不是必須完全徹底拋棄現有的刑事訴訟程序的內容呢？恐怕并非如此。我以為，現有的刑事訴訟關于職務犯罪的調查程序，同樣是經過實踐證明的行之有效的制度設計，即便考慮到監察體制改革的特殊性，我們也有理由期待未來的監察體制設計，特別是關于職務違法犯罪的調查程序及其處置措施，不應該距離改革前的相關制度太遠甚至有某種明顯的退步。我對此稱之為監察體制改革所應予遵循的信賴保護原則。一般認為信賴保護屬于行政法的基本原則之一，但其重要意義顯然不止于此，事實上也已經成為一項憲法原則。它所主張的是對未來法制的合理預期，理應成為未來法制變革的重要憲法邊界和約束。因之，監察體制改革雖然是政治體制的重大變革，但這并不意味著相關的制度設計完全是另起爐灶，更應該沿著原有成熟的反腐敗工作機制前進，以實現新時期的監察工作目標。

必須在此申明的是，我并不是說當前的監察立法存在問題，更不是說監察體制改革未能貫徹法治原則，而是說憲法優先、正當程序和信賴保護應該成為未來監察制度的基本坐標，而不可僅以形式上的法制依據為已足。顯然，如果不僅在形式上而且在實質上能夠確保監察體制改革始終處于法治的軌道之內，在實現現代國家治理的關鍵轉型期內，相信其成效和價值將遠遠超過最初的設想。