我國精準扶貧實踐成效、存在問題及對策建議

黃承偉

在習近平精準扶貧思想指引下，精準扶貧、精準脫貧方略實施以來，我國的扶貧開發取得了巨大成效。與此同時，由于面臨治貧主體、治貧方式和治貧客體等多方面的挑戰，加之越往后扶貧難度越大，精準扶貧方略在實施過程中暴露出一些問題，亟待解決。

精準扶貧方略實施以來的扶貧開發成效

2013年底，以中辦、國辦《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發的意見》為標志，我國開始實施精準扶貧。以《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》為標志，在全國范圍全面實施精準扶貧精準脫貧方略。至2016年底，我國精準扶貧取得顯著成效。

一是農村貧困人口大幅減少，貧困發生率持續下降。按現行國家農村貧困標準（2010年價格水平每人每年2300元）測算，全國農村貧困人口由2012年的9899萬人減少至2016年的4335萬人，累計減少5564萬人，平均每年減少1391萬人;全國農村貧困發生率由2012年的10.2%下降至2016年的4.5%，下降5.7個百分點。內蒙古、廣西、貴州、云南、西藏、青海、寧夏、新疆等民族八省區農村貧困發生率從2012年的21.1%下降到2016年的9.4%，累計下降11.7個百分點。貧困規模從2012年的3121萬人減少到2016年的1411萬人，累計減少1710萬人，下降幅度為54.8%。

二是貧困地區農村居民收入保持快速增長，增速持續高于全國農村平均水平。2016年，貧困地區農村居民人均可支配收入8452元，名義水平是2012年的1.6倍;扣除價格因素，實際水平是2012年的1.5倍。2013—2016年貧困地區農村居民人均收入連續保持兩位數增長，扣除價格因素，年均實際增長10.7%。其中，扶貧開發工作重點縣農村居民人均可支配收入8355元，是2012年的1.65倍;扣除價格因素影響，實際水平是2012年的1.52倍，是2010年的2倍，扶貧開發工作重點縣農村居民收入提前實現翻番目標。2013—2016年，貧困地區農村居民人均可支配收入年均實際增速比全國農村平均水平高2.7個百分點。扶貧開發工作重點縣年均實際增長11.1%，比全國農村平均水平高3.1個百分點。2016年貧困地區農村居民人均可支配收入是全國農村平均水平的68.4%，比2012年提高了6.2個百分點。農村居民就業機會增多，工資性收入占比提高。2016年貧困地區農村居民人均工資性收入2880元，與2012年相比，年均增長16.5%，占可支配收入的比重為34.1%，比2012年提高4.1個百分點。統計數據顯示，貧困地區農村居民人均收入對傳統農業依賴下降，收入來源日益多元化。

三是貧困地區農村居民生活消費水平持續提高，質量不斷改善。2016年貧困地區農村居民人均消費支出7331元，與2012年相比，年均增長11.7%，且連續四年保持兩位數增長，扣除價格因素，年均實際增長9.6%。消費結構明顯優化，吃飯穿衣支出占比下降。居住條件不斷改善，2016年貧困地區農村居民戶均住房面積為137.2平方米，比2012年增加19.1平方米。耐用消費品升級換代，傳統耐用消費品擁有量穩步提高。

四是貧困地區農村生活條件得到改善，教育文化醫療水平明顯提高。①基礎設施條件不斷完善。截至2016年，貧困地區通電的自然村接近全覆蓋;通電話的自然村比重達到98.2%，比2012年提高4.9個百分點;通有線電視信號的自然村比重為81.3%，比2012年提高12.3個百分點;通寬帶的自然村比重為63.4%，比2012年提高25.1個百分點。2016年，貧困地區村內主干道路面經過硬化處理的自然村比重為77.9%，比2013年提高18個百分點;通客運班車的自然村比重為49.9%，比2013年提高11.1個百分點。②教育文化狀況明顯改善。2016年，貧困地區農村居民16歲以上家庭成員均未完成初中教育的農戶比重為16%，比2012年下降2.2個百分點;79.7%的農戶所在自然村上幼兒園便利，84.9%的農戶所在自然村上小學便利，分別比2013年提高12.1和6.9個百分點;有文化活動室的行政村比重為86.5%，比2012年提高12個百分點。③醫療衛生水平顯著提高。2016年，貧困地區農村擁有合法行醫證醫生或衛生員的行政村比重為90.4%，比2012年提高7個百分點;91.4%的戶所在自然村有衛生站，比2013年提高7個百分點。

五是我國為全球減貧作出重大貢獻。按照現行農村貧困標準測算，從1978年到2016年，全國農村貧困人口減少7.3億，貧困發生率從1978年的97.5%下降至2016年的4.5%。按照每人每天1.9美元的國際極端貧困標準，根據世界銀行發布的最新數據，1981年至2013年中國貧困人口減少了8.5億，占全球減貧總規模的69.3%，為全球減貧作出了重大貢獻。聯合國開發計劃署2015年發布的《聯合國千年發展目標報告》明確指出，“中國在全球減貧中發揮了核心作用”。中國精準扶貧的新理論、新實踐也為全球減少貧困提供了范例。

精準扶貧具體實踐中存在的主要問題

以精準扶貧精準脫貧為基本方略的脫貧攻堅戰進展順利。但是，在最困難、條件最差的地區，做最精準的事，困難可想而知。因此，深入推進精準扶貧精準脫貧，舉措落實、政策見效、工作開展還需要一個過程，困難不能低估，問題不能回避。從目前各地實踐看，精準扶貧精準脫貧方略實施存在以下困難和問題。

一是“硬骨頭”還沒有完全精準瞄準。對于深度貧困地區、深度貧困群體的瞄準需要采取更有效的措施。深度貧困地區主要是自然條件惡劣、基礎設施和公共服務欠賬較多、貧困發生率高、脫貧難度大的地區。12.8萬個建檔立卡貧困村也是難啃的硬骨頭，這些村居住著60%的貧困人口。大部分貧困村基層組織功能弱化，無人管事;人才嚴重流失，無人干事;村集體經濟薄弱，無錢辦事;基礎設施滯后，陳規陋習嚴重，發展基礎不牢。深度貧困群體主要是因病致貧返貧群體。截至2016年底，全國還有4335萬貧困人口。建檔立卡數據顯示，貧困人口中因病致貧比例從2015年的42%上升到2016年的44%。

二是工作中仍存在不嚴不實不精準問題。主要表現是脫貧計劃脫離實際。有的地方違背客觀實際，層層加碼提前脫貧時間，患了“急躁癥”。有的地方認為貧困人口不多，脫貧任務不重，按時完成沒有問題，犯了“拖延病”。有的政策措施缺乏針對性、操作性，沒有有效落實。有的把脫貧工作“文件化”“會議化”“表格化”，有的把大量資金用在壘大戶、堆盆景、制作精美掛圖展板上。有的駐村干部不駐村、假駐村，幫扶措施沒到位。有的甚至在考核評估中弄虛作假，搞喬裝打扮，組織群眾統一答復口徑，試圖在考核評估中蒙混過關。在貧困識別上，有的地方“搞擺平”，人為割裂低保與扶貧，導致一定數量符合條件的貧困人口未納入建檔立卡。在精準幫扶上，有的表面看幫扶到戶到人，實質上還搞一刀切，是縮小版的“大水漫灌”。在貧困退出上，有的算賬脫貧，有的突擊脫貧，有的一兜了之，脫貧質量不高。

三是扶貧資金使用管理存在不精準問題。貪污、擠占、挪用等老問題仍時有發生，在鄉、村兩級尤為突出。中共中央紀委監察部2016年通報的扶貧領域325起突出問題中，有86%涉及鄉村干部。資金閑置滯留等新問題逐步顯現。隨著扶貧投入增多，權限下放到縣，一些地方能力未及時跟上，項目規劃不科學、不合理，接不住、整不動、用不好。2016年資金閑置問題占到審計發現問題的2/3。資金使用公開透明不夠，這方面的監管亟待加強。

四是精準扶貧主體（貧困群眾）內生動力不足問題。從幫扶工作來看，有的地方為圖省事、趕進度，大包大攬、送錢送物;“干部干、群眾看”，造成養懶漢現象。從貧困群眾來看，有的窮怕了不敢想，安于現狀，單純依靠外界幫扶被動脫貧。有的窮慣了，習慣了“等靠要”，靠窮吃窮，依賴政策不愿脫貧。如果不能充分發動貧困群眾，扶貧就只是治標不治本，幫扶效果就很難可持續。

深化精準扶貧精準脫貧的對策建議

2017年是精準扶貧精準脫貧的深化之年。2月21日，習近平總書記主持中共中央政治局第39次集體學習。這次學習以更好地實施精準扶貧為主題，習近平總書記發表重要講話，對精準扶貧、精準脫貧提出新的更高要求。3月，習近平總書記在“兩會”期間提出“繡花式”精準扶貧重要思想。3月31日，習近平總書記主持中共中央政治局會議，聽取2016年度省級黨委政府扶貧開發工作成效考核情況匯報，對嚴格考核、確保精準退出作出新部署。6月23日，習近平總書記在山西太原主持召開深度貧困地區脫貧攻堅座談會，研究破解深度貧困問題之策。習近平總書記上述重要論述，豐富、發展了精準扶貧思想，為深化精準扶貧、精準脫貧指明了方向，提供了根本遵循。我們要認真學習，深刻領會，貫徹落實到實踐中。

細化目標任務

脫貧的標準就是“兩不愁三保障”，不能盲目提高也不能降低，時限就是2020年，不能急躁，也不能拖延。從當前情況看，按照現有的政策力度和工作力度，只要真抓實干，是可以實現脫貧目標的。一要調整完善脫貧攻堅滾動規劃和年度計劃。貧困縣一般應在2019年前摘帽，貧困人口應在2020年如期脫貧。低保兜底盡量往后靠，對那些確實不能依靠自身努力脫貧的，到最后才低保兜底。脫貧規劃要有合理時序，既要防止急躁，又要防止拖延。二要保持脫貧攻堅政策的穩定。包括貧困縣黨政正職穩定、駐村幫扶、東西部扶貧協作、黨政機關定點扶貧，2020年前都不變。三要在做好貧困縣貧困村脫貧攻堅的同時，高度重視非貧困縣非貧困村的脫貧攻堅，防止出現死角。

堅持問題導向

針對當前突出困難和問題，—要集中力量攻堅。要進一步瞄準貧困地區、貧困村、因病致貧貧困戶，這是要攻的“堅”。加大對典型的深度貧困地區的基礎設施和公共服務建設支持力度。組織實施貧困村提升工程，培育壯大集體經濟，完善基礎設施，打通脫貧攻堅政策，落實“最后一公里”。落實健康扶貧政策，降低因病致貧貧困戶醫療費用支出，進一步解決大病和慢性病治療、救助問題，減輕貧困家庭醫療負擔。二要抓好考核，發現問題要及時整改。糾正不嚴不實不精準，特別是要糾正形式主義，嚴防弄虛作假。要通過教育培訓等措施，增強基層扶貧干部“繡花”能力，提高貧困識別、幫扶、退出精準度。

打牢精準基礎

完善建檔立卡，摸準貧困底數。準確識別貧困戶是很難的，農村基礎薄弱，情況復雜，人口流動性大，再加上人情社會、落后觀念等因素，難度更大。精準永遠在路上。下—步，要把符合建檔立卡條件的貧困人口全部納入，只要是貧困人口，不管什么原因、什么類型，都應納入，做到不落一人。與此同時，還要對2014年以來的脫貧人口的返貧情況進行調研，探索建立穩定脫貧的長效機制。

規范駐村幫扶，增強基層力量。中共中央要求，每個貧困村都要派駐村工作隊，每個貧困戶都要有幫扶責任人，實現全覆蓋。第一書記和駐村干部要積極幫助群眾出主意干實事，推動各項扶貧措施落地落實，打通精準扶貧“最后一公里”。國家層面應出臺指導意見，各地要加強駐村干部管理，加強貧困村“兩委”建設，選好配強村“兩委”班子，培養一支永遠不走的工作隊。

強化資金監管，提高使用效益。繼續加強紀檢、檢察、審計、財政監督和群眾、社會監督，特別是把鄉村兩級組織作為重點，加大懲處力度，保持高壓態勢。全面推進貧困縣財政涉農資金統籌整合，加大指導、督促、檢查，提高扶貧資金使用效率和效益。進一步完善扶貧資金公告公示制度，提升扶貧資金項目的透明度。

以從嚴考核倒逼精準落地

考核是全面從嚴治黨在脫貧攻堅領域的重要體現，是倒逼各地抓好落實、檢驗脫貧質量的重要手段。要按中共中央要求，繼續實行最嚴格的考核評估制度，堅決防止虛假脫貧、數字脫貧、一兜了之等敷衍了事、不實不準、弄虛作假行為，倒逼各地落實脫貧攻堅工作責任，把求真務實的導向立起來，把真抓實干的規矩嚴起來，確保脫貧結果經得起歷史和實踐的檢驗。

著力創新帶貧機制

隨著脫貧攻堅深入推進，難題和矛盾還會不斷出現，必須結合實際，創新扶貧工作方式。鼓勵基層探索試點，建立容錯糾錯機制，對探索中出現的問題，及時糾正。對陳規陋習等也需要改革，但需要一個過程。

有力有序總結推廣經驗

要總結中共十八大以來精準扶貧的實踐和成就，總結各項工作成功經驗，總結產業扶貧、就業脫貧、易地搬遷扶貧、教育扶貧、健康扶貧等重點工作的典型范例。繼續開展全國脫貧攻堅獎評選表彰活動，及時發現并表彰全國脫貧攻堅模范。建立扶貧先進典型臺賬，及時推廣好的經驗做法。脫貧攻堅，不僅僅是脫貧攻堅，而是涉及經濟社會發展各方面。不能就扶貧而扶貧，還要改善農村基層組織建設、集體經濟、管理水平、思想觀念等。