公務員獎勵制度的現(xiàn)實困境及解決路徑探析

李克靜

摘 要：公務員獎勵是公務員管理的重要內(nèi)容，在調(diào)動公務員積極性、提升績效等方面作用明顯。自公務員獎勵制度建立并實施以來，效果顯著。但不容忽視的是，公務員獎勵制度已不能滿足當前改革新形勢的需要，其弊端日益顯露。本文試圖從管理機制、運行機制以及保障機制三個層面提出完善公務員獎勵制度的路徑，發(fā)揮公務員獎勵制度的效用。

關(guān)鍵詞：公務員獎勵；現(xiàn)實困境；解決路徑

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）02 — 0005 — 03

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨的十八屆三中全會提出的總目標。公務員是國家政策以及政府事務的執(zhí)行者，為實現(xiàn)國家提出的總目標，必須提高公務員的辦事效率，發(fā)揮獎勵制度的作用。2016年7月6日，人力資源社會保障部頒布了《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》，該文件明確指出“要健全完善公務員獎勵制度，加強公務員及時獎勵，建立科學有效的激勵機制。”〔1〕文件的頒布為公務員獎勵的具體落實提供了理論指導。完善和發(fā)展公務員獎勵制度是新時期公務員管理的首要任務。

一、公務員獎勵制度的實踐價值

（一）微觀個體：有利于提升公務員辦事熱情

獎勵是提升公務員積極性以及激發(fā)潛力的特殊方式。十八大以來，中央高壓反腐的成果顯著，但是仍存在“為官不為”、“慵、懶、散”的現(xiàn)象，部分公務員在工作中消極怠工，每天混日子，“不求有功、但求無過”。公務員獎勵對提高公務員的辦事熱情具有重要意義，可以有效解決部分公務員“庸政懶政”的難題，從而實現(xiàn)人生價值。

（二）中觀組織：有利于改善政府部門的績效

一項研究表明，倘若一個人的工作熱情很高，可以激發(fā)80%到90%的潛能；反之，僅僅能調(diào)動20%到30%的潛能。如前所述，公務員獎勵可以激起公務員的工作熱情，激發(fā)公務員的內(nèi)在潛能，努力提高工作效率，形成你追我趕的良好競爭態(tài)勢，提升整體的素質(zhì)和能力，改善政府內(nèi)部的運行效率，提高政府部門的績效。

（三）宏觀維度：有利于實現(xiàn)深化改革的目標

黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標。

實現(xiàn)全面深化改革的總目標，需要發(fā)揮公務員在國家政策貫徹落實中的作用。通過公務員獎勵，提高其工作積極性，改進工作方式，提升貫徹落實國家重大方針和政策的能力，實現(xiàn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

二、公務員獎勵制度的現(xiàn)實困境

（一）獎勵條件不合理

公務員獎勵的條件是指達到怎樣的標準才能對公務員獎勵，是國家對公務員獎勵的基本依據(jù)。《公務員獎勵規(guī)定（試行）》對公務員獎勵的條件作了明確規(guī)定，但綜合分析公務員獎勵的條件，會發(fā)現(xiàn)其不合理之處。首先，獎勵條件無法彰顯工作績效的重要地位。懲罰必須實施到有過錯的人身上，獎賞必須給予有功績的人，公務員獎勵要把公務員的日常表現(xiàn)和績效放在首位。其次，獎勵條件呈靜態(tài)性特征。《公務員獎勵規(guī)定（試行）》中的獎勵條件是相對靜態(tài)的，是對公務員日常工作一般性的獎勵條件，而對于突發(fā)事件的獎勵條件并不明晰，無法體現(xiàn)獎勵工作的動態(tài)管理。

（二）獎勵金額過低

《公務員獎勵規(guī)定（試行）》規(guī)定了公務員獎勵金額，共分為五個等級，獎勵金額由低到高依次為800元、1500元、3000元、6000元以及10000元。《公務員獎勵規(guī)定（試行）》中提到，以經(jīng)濟發(fā)展水平為依據(jù)，國家相關(guān)部門應適度修改獎金標準。“十三五”時期，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，總體工資水平也得到大幅增長，現(xiàn)有的獎勵金額顯然不能滿足當前公務員的需求。黨的十八大以來，中央重拳反腐，達到了前所未有的新高度。隨后公務員的灰色收入減少、福利待遇降低，這嚴重制約了公務員的工作事熱情，怠工現(xiàn)象嚴重，需要增加獎勵金額來改善這一狀況。如公安部、人力資源和社會保障部就對以前的《公安機關(guān)人民警察獎勵條令》進行了修訂，對獎勵金額的調(diào)整是修訂后的獎勵條令的最大變化之一，調(diào)整后的獎勵金額有了大幅度提升，幾近“翻番”。其中，調(diào)整幅度最大的是被授予“全國公安系統(tǒng)一級英雄模范”的稱號，獎勵金額由原來的50000元調(diào)整為80000元，極大地激發(fā)了公安機關(guān)人民警察的干事積極性。因此，作為經(jīng)驗借鑒，應及時調(diào)整目前的獎勵金額，提高公務員的辦事熱情。

（三）法律法規(guī)尚不完善

《公務員法》和《公務員獎勵規(guī)定（試行）》的相繼頒布，為公務員的獎勵工作奠定了法律基礎(chǔ)。其中，《公務員獎勵規(guī)定（試行）》對公務員獎勵的條件、種類、權(quán)限、程序等做了詳細的說明。各省市地區(qū)分別以《公務員獎勵規(guī)定（試行）》為基礎(chǔ)，相應出臺了公務員獎勵的政策法規(guī)。即使頒布了《公務員法》和《公務員獎勵規(guī)定（試行）》，但有關(guān)公務員獎勵的法律太少，尚不完善。隨著我國經(jīng)濟政治的發(fā)展進入新常態(tài)，法律規(guī)范也要不斷調(diào)整和完善，以適應當前新形勢的發(fā)展。

（四）監(jiān)督制度流于形式

孟德斯鳩認為，“一旦擁有權(quán)力，就會輕易濫用，防止這一狀況，就要用權(quán)力約束權(quán)力”。〔2〕所以，要有效監(jiān)督權(quán)力，以防誤用濫用。公務員獎勵監(jiān)督的內(nèi)容是對獎勵工作運行過程中的監(jiān)督和管理。公務員獎勵監(jiān)督的目的是保證獎勵工作合法有序進行，維護法律權(quán)威，保障公務員的正當利益，防止違法亂紀現(xiàn)象。《公務員獎勵規(guī)定（試行）》中，對公務員獎勵的監(jiān)督只是提出獎勵撤銷的情形、如何撤銷，撤銷后對公務員有何影響，并沒有涉及由誰監(jiān)督、如何監(jiān)督、監(jiān)督結(jié)果如何反饋等問題，易造成監(jiān)督不科學以及無效性，使得公務員獎勵監(jiān)督流于形式，影響公務員獎勵管理工作。

三、解決公務員獎勵制度現(xiàn)實困境的路徑

（一）完善公務員獎勵制度的管理機制

1.豐富獎勵形式，提升獎勵的多元化

目前來看，公務員獎勵的形式有物質(zhì)獎勵和精神獎勵。但隨著時代的進步，公務員對獎勵形式產(chǎn)生新的訴求和期望。除了傳統(tǒng)方式以外，應增加其他更符合公務員需求的方式。一是休息休假獎勵。讓工作認真、業(yè)績突出的公務員擁有額外休息時間，調(diào)整工作狀態(tài)。二是提供國外進修機會。在日常工作中表現(xiàn)優(yōu)秀的公務員通過參加國外進修，學習先進的知識，增強業(yè)務技能。三是巧妙運用信息媒介傳播公務員的典型事跡。可以通過互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信等方式宣傳公務員的先進事跡，引導其他公務員向其看齊，發(fā)揮優(yōu)秀公務員的模范帶頭作用。

2.增加獎勵金額，激發(fā)公務員的熱忱

獎勵公務員關(guān)鍵是“獎勵額度”或“應予以多少數(shù)額獎勵”的問題。〔3〕獎勵金額不足，難以調(diào)動公務員工作的積極性，獎勵金額過多，則會加重財政負擔，因此，制定合理的公務員獎勵金額成為當務之急。《公務員獎勵規(guī)定（試行）》中制定了獎勵公務員的金額，但就現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展形勢來看，之前制定的獎勵金額明顯過低，無法激勵公務員努力工作。2015年10月，最新修訂的《公安機關(guān)人民警察獎勵條令》發(fā)布，其中對以前制定的獎勵金額進行了調(diào)整，幾近“翻番”，以滿足新形勢的需要。因此，相關(guān)部門應及時調(diào)整公務員獎勵的金額，改變當前獎勵金額“無力”的局面。

3. 轉(zhuǎn)變獎勵思路，向基層公務員傾斜

據(jù)《2015年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，全國共有公務員716.7萬人，〔4〕其中，60%以上是基層公務員。基層公務員長期工作在服務人民的第一線，任務相對較重，來自上級領(lǐng)導和群眾的壓力較大。尤其是十八大以來，中央八項規(guī)定的出臺以及反腐力度的加大，使得公務員福利削減、灰色收入減少，之前“一杯茶、一支煙，一張報紙看半天”的日子一去不復返。對于“白加黑”“5+2”的新常態(tài)，基層公務員努力工作的意愿嚴重受挫，因此，應轉(zhuǎn)變獎勵思路，獎勵政策應重點圍繞基層公務員，打消其顧慮，使其安心工作。在公務員獎勵工作中，應堅持獎勵向基層一線傾斜的原則，激發(fā)基層公務員的工作積極性，打造一支政治素質(zhì)過硬，充滿活力的公務員隊伍。

（二）構(gòu)建公務員獎勵制度的運行機制

1.落實及時獎勵，打造獎勵的新平臺

及時獎勵是對獎勵工作的補充和延續(xù)。公務員獎勵要體現(xiàn)及時性特征，準確把握獎勵的時間和機會，才能彰顯獎勵的重要價值。尤其是要對在突發(fā)事件中表現(xiàn)優(yōu)秀的公務員及時獎勵，這不僅是對公務員工作和能力的肯定，更能促使其重塑努力工作的信心和決心。一些地方政府積極做出及時獎勵的重要舉措，如2014年，北京市頒布了《關(guān)于做好我市公務員及時獎勵工作有關(guān)問題的通知》，該通知重點強調(diào)要加強獎勵的及時性工作。除了北京市，沈陽市也及時做出重要舉措。2017年沈陽市首次面向全市公務員開展及時獎勵工作。

2.注重績效獎勵，貫徹落實獎勵工作

《公務員獎勵規(guī)定（試行）》明確了公務員獎勵的條件，只有第一條和第三條規(guī)定了獎勵與業(yè)績相關(guān)，其他幾條與公務員的本職工作并沒有很大關(guān)系。在日后的獎勵實施過程中，應注重公務員績效的獎勵。國外很多國家對公務員獎勵工作十分重視，往往通過不同形式的績效獎勵制度來獎勵公務員。如：美國設(shè)立了特殊成績獎、質(zhì)量優(yōu)秀獎獎勵業(yè)績突出的公務員，獲此殊榮的公務員可以領(lǐng)到對應的獎金；在日本，辦事成績較好的公務員，可以領(lǐng)取“成績獎”；在波蘭，獎勵基金用來獎勵成績優(yōu)異的公務員。〔5〕由此可知，很多國家注重對公務員工作業(yè)績與績效的獎勵。因此，我們可以借鑒西方國家的經(jīng)驗，重視工作績效獎勵。可以設(shè)置專門的獎勵基金達到獎勵的預期目標。

3.規(guī)范獎勵程序，確保獎勵公平公正

獎勵程序的規(guī)范合理是實現(xiàn)公平公正目標的前提條件。當前，我國公務員獎勵程序權(quán)利濫用、透明度不高，必須嚴格程序流程，提升權(quán)力運用的規(guī)范性。一是簡化獎勵審批程序。利用現(xiàn)代信息管理技術(shù)，將評定、審批、公示等環(huán)節(jié)整合到一個系統(tǒng)之內(nèi)，便于統(tǒng)一操作和管理，簡化審批程序，有效節(jié)省大量時間和精力，提高工作效率。二是創(chuàng)建審批工作委員會。一些西方國家為了保證審批工作的公平公正，成立單獨負責審批工作的委員會。像加拿大，公務員獎勵是各部門負責提名，交給獨立委員會評定，確保評審結(jié)果公正合理。〔6〕我們可以借鑒西方國家的經(jīng)驗，成立專門的審批工作委員會，保證審批工作公平公正。

（三）健全公務員獎勵制度的保障機制

1.加強頂層設(shè)計，完善獎勵法律規(guī)范

公務員獎勵是法定獎勵，涉及公共利益的集合、維護和分配。〔7〕公務員獎勵必須以法律為前提和依據(jù)。一是適度修訂現(xiàn)有的法律法規(guī)。對目前已經(jīng)頒布的《公務員獎勵規(guī)定（試行）》中不科學、不合理的部分進行修改，使現(xiàn)有的法律法規(guī)更加細化，更具有操作性。二是根據(jù)職位類別的不同頒布相應的獎勵法律法規(guī)。我國把公務員分為不同的類別，對不同類別公務員的獎勵條件應有所區(qū)分，不能用統(tǒng)一的尺度去衡量。在現(xiàn)有獎勵規(guī)定的基礎(chǔ)上，以《行政執(zhí)法類公務員管理規(guī)定（試行）》和《專業(yè)技術(shù)類公務員管理規(guī)定（試行）》為指導，分別制定符合不同類別公務員的具體獎勵辦法，豐富法律法規(guī)體系。

2.深化制度改革，建立動態(tài)調(diào)整機制

我國公務員獎勵的條件是相對靜態(tài)的、固定的，并不包括突發(fā)情況如何獎勵，無法體現(xiàn)動態(tài)性的特征。一是深化獎勵制度改革，增加獎勵的動態(tài)條件。重新劃分公務員獎勵的條件，加入動態(tài)條件，對動態(tài)條件的含義、內(nèi)容、標準以及范圍等做出明確的說明。二是保持制度彈性，建立動態(tài)調(diào)整機制。應該在公務員獎勵制度上保持彈性，以應對突發(fā)情況。建立動態(tài)調(diào)整機制，實現(xiàn)公務員獎勵工作靜態(tài)與動態(tài)相結(jié)合，發(fā)揮獎勵工作的效用。

3.健全監(jiān)督制度，促使獎勵工作透明

獎勵權(quán)是公務員管理機關(guān)的重要權(quán)力，需要監(jiān)督機制的約束，不然很容易造成權(quán)力濫用。〔8〕監(jiān)督在公務員獎勵工作中扮演著重要的角色，應不斷完善監(jiān)督制度，使獎勵工作公正透明。一是明確公務員獎勵的監(jiān)督主體。目前的獎勵規(guī)定沒有明確提出監(jiān)督主體。監(jiān)督主體包括上級、同事、下級、群眾。應該充分發(fā)揮上級、同事、下級、群眾“四者聯(lián)動”的積極作用，對公務員獎勵進行監(jiān)督。二是創(chuàng)新獎勵的監(jiān)督方式。相關(guān)部門應依托大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)，建立公務員獎勵工作的信息管理系統(tǒng)，加強政府對獎勵的信息公開，為公眾監(jiān)督提供新平臺，使獎勵工作置于陽光下。

四、結(jié)語

現(xiàn)階段，我國正處于全面深化改革的攻堅期和深水區(qū)，必須推進各項制度不斷健全與完善，適應當前新形勢的需要。通過完善公務員獎勵制度，鼓勵公務員認真工作，提高辦事效率，進而提升政府部門的工作績效，強化政府的有效治理水平，實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕人力資源和社會保障部官網(wǎng).《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》〔EB/OL〕.

http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/ghcw/ghjh/201607/t20160713_243491.html.

〔2〕孟德斯鳩.論法的精神（上）〔M〕.北京：商務印書館，1982：154.

〔3〕劉福元.試論公務員獎勵規(guī)范的立法與完善〔J〕.西部學刊.2015，（02）：64-70.

〔4〕人力資源和社會保障部官網(wǎng).《2015年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》〔EB/OL〕.

http：//www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/buneiyaowen/201605/t20160530_240967.html.

〔5〕華曉晨，梁玉萍.國外公務員獎勵制度分析比較〔J〕.新視野.2009，（02）：89-91.

〔6〕張敏.國外公務員獎勵制度的新框架及啟示〔J〕.人事天地. 2012，（12）：18-21.

〔7〕華曉晨，梁玉萍等.公務員獎勵制度研究〔J〕.第一資源.2008，（02）：77-102.

〔8〕董麗君.我國公務員獎勵制度的困境及其對策分析〔J〕.湖南社會科學.2008，（02）：47-51.

〔責任編輯：張 港〕