地票交易制度的運作框架、創新價值及其優化理路

呂云濤

摘 要：地票交易制度是重慶市等地近年來推進城鎮化進程中在提高城鄉建設用地利用率、耕地保護和城鄉統籌發展等多重目標導向下的一種制度創新。這一制度創新有其示范價值，同時也面臨一定挑戰，需要在在土地發展權移轉視域下探討其優化理路。

關鍵詞：地票交易；土地發展權移轉；制度創新；耕地保護

中圖分類號：F323.24 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）02 — 0005 — 04

引言

黨的十九大報告強調，“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重”。破解“三農”問題，促進城鄉融合發展的兩大瓶頸性要素是土地與資金。如何貫徹中央要求堅守住十八億畝耕地紅線要求，如何滿足城市經濟發展建設用地的需求，如何保障農民分享到城市化與現代化的紅利，這些都成為各級地方政府必須面對的問題。土地管理制度創新是可能解決這些問題的重要渠道。地票交易制度正是重慶市等地在這一背景下進行的一種制度創新。重慶市是地票交易制度的最初實踐探索者，也是制度運行最成熟的地區。地票是指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾并經過土地管理部門嚴格驗收后所產生的指標〔1〕。重慶地票交易制度出臺的直接政策依據是2008年6月國土資源部發布的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，同年11月《重慶市農村土地交易所暫行管理辦法》通過。通過復墾使得農村集體建設用地減少而可以產生地票，地票意味著可以獲取相應的城市建設用地增加指標，建設用地指標背后對應的是土地發展權。土地發展權即變更土地用途進行非農開發或提高土地集約利用程度的權利。因此，地票交易制度本質上屬于土地發展權的移轉。依托地票交易流程，原農村集體建設用地因為復墾放棄了進一步開發的權利，這一放棄意味著可以將另一塊土地變成城市建設用地從而獲得了土地發展權。地票成為土地發展權移轉實現的條件和載體。地票產生后需要在重慶市農村土地交易所通過公開競購的方式進行交易，原農村建設用地權利人獲得地票收入，開發商獲得建設用地增加指標。地票交易制度中申請復墾農村集體建設用地的主體可以是擁有集體建設用地使用權的農民家庭、農村集體經濟組織或其他組織。地票的購買方可以是一切農村集體經濟組織、法人或其他組織以及具有獨立民事能力的自然人，地票購入者可以在規定期限和開發標準下按購得的指標額度征收土地并開發利用土地。地票交易制度通過建立農村土地交易所，利用市場化手段，借助承載土地發展權的地票生產與交易，將土地發展權從地票生產區移轉到地票落地區。地票交易制度是重慶市等地在城鄉建設用地增減掛鉤政策驅動下探索出的將宅基地等農村建設用地的土地發展權以地票交易的形式實現移轉的一種土地發展權移轉的具體實現形式。

一、地票交易制度的運行框架

重慶市地票交易制度在不斷探索中形成了較為完善的運作框架，主要包括地票生產、地票交易、地票收益分配和地票落地等環節。

（一）地票生產

地票生產是指通過對農村集體建設用地復墾經過驗收確認農村集體建設用地減少數量而產生的可以與之掛鉤的城市建設用地增加數量的過程〔2〕。農村集體建設用地復墾的范圍包括農村集體所有的宅基地、村莊設施用地、鄉鎮或村辦企業用地等閑置或利用率不高的建設用地。農村集體建設用地復墾遵循以下流程：首先是復墾規劃，由區縣政府在市政府土地利用總體規劃、城鄉建設用地掛鉤專項規劃及復墾開發規劃的指導下編制本區縣每年的土地復墾規劃；然后是復墾立項申請，由包括農村集體經濟組織、農民家庭及擁有土地權屬的其他組織等在內的土地權利人向區縣（自治縣）國土資源行政主管部門提出土地復墾立項申請，經批準后復墾所立項的土地；最后是復墾質量驗收，在土地復墾完畢后，復墾方向區縣（自治縣）國土資源行政主管部門提出農村土地復墾質量驗收申請，驗收合格后，復墾方向市國土資源行政主管部門申請確認并核發城鄉建設用地掛鉤指標憑證。

（二）地票交易

地票交易的流程如下：首先是交易申請，申讓方可以自行出具土地指標憑證或者委托代理機構出具土地指標憑證和委托書向農村土地交易所提出交易申請；然后是資格審查，農村土地交易所是進行地票交易的唯一合法場所（土交所按交易額的1%向買方收取交易服務費），由農村土地交易所對申讓方進行資格條件審查；之后是交易公告，審查合格的待交易土地指標被納入信息庫，并及時向社會公布，通過《重慶日報》、重慶市國土房管局網站的“地票交易專欄”欄目或在土地交易所網站的“地票交易公告”欄目查詢，公告時間、交易面積、競買起始價等信息；最后是地票交易，一切農村集體經濟組織、法人或其他組織以及具有獨立民事能力的自然人均可以成為申購方，可在地票公告期內在重慶農村土地交易所免費領取交易文件參與由土地交易所組織的競購活動，競買成功的簽訂成交確認書后按時收繳支付地票價款，結算地票價款并核發成交通知書。

（三）地票收益

地票收益分配環節中，地票價款全部用于“三農”，分為兩個部分，一是宅基地及附屬設施用地復墾產生地票的，地票價款扣除復墾成本外，凈收益部分85%直撥給農戶、15%劃歸集體經濟組織，土交所扣除區縣已預付給原土地相關權利人價款后，委托銀行將款項直撥至農戶和農村集體經濟組織賬戶〔4〕。二是農村其他建設用地復墾產生地票的，地票價款扣除復墾成本外的凈收益，扣除區縣已預付給原土地相關權利人的價款后，由土交所委托銀行將款項直撥到農村集體經濟組織賬戶，價款用于農村社會保障和新農村建設。

（四）地票落地

地票落地是指地票所體現的可以增加的城市建設用地指標落實到具體的地塊上。按規定地票指標只能用于增加等量城鎮建設用地，地票落地時地票價格可以沖抵新增建設用地有償使用費和耕地開墾費兩項用途。因此，地票使用方可以在土地總體利用規劃和城鄉總體規劃范圍內規定的地塊選定建設用地項目向政府申請辦理征轉手續，目標土地被征為國有后通過“招拍掛”的法定程序被出讓。地票使用方并不具有目標土地“招拍掛”過程中的優先權，存在競拍失敗的可能。地票可以由地方政府購回，但只支付本金。

二、地票交易制度的創新價值分析

（一）為多重政策目標的實現提供一種制度可能

第一，為統籌城鄉建設用地利用乃至逐步建立城鄉統一的建設用地市場提供一種制度可能。地票交易地票制度以“城鄉建設用地增減掛鉤”政策為基礎，以地票為媒介，建立起城鄉建設用地溝通聯系的市場化渠道，促進了土地資源的優化配置，提供了在現行土地制度框架下統籌利用城鄉建設用地的可能性。地票交易制度為農村閑置建設用地退出提供了合法市場化的路徑。第二，為保護耕地提供了一種新方法。重慶市山地多，耕地少、人口多，耕地保護任務嚴峻。通過地票交易制度，重慶市先將農村集體建設用地復墾為耕地然后再新增城市建設用地，實現了耕地的“先補后占”，一定程度上緩解了城鎮化發展用地需求與耕地資源保護之間的矛盾。第三，為農村分享城鎮化紅利提供更具兌現性的途徑。重慶市規定地票交易后的價款收益分配全部用于“三農”，全面助力農民市民化、農業現代化和新農村建設。農民如果申請宅基地復墾，除了獲得地票交易價款，還可以參與復墾得到一定人工費，并優先承包使用復墾形成的新耕地，搬遷入新型農村社區或城鎮可以享有更好的公共服務。村組集體也可以獲得一定收益，一是經過復墾增加了集體所有的耕地數量，二是復墾宅基地產生地票的凈收益的15%也劃歸農村集體經濟組織。

（二）堅持市場主體地位與發揮政府引導作用是制度創新有效運行的關鍵

第一，堅持市場主體地位，實行市場化交易機制，為這一制度創新順利推進贏得了公眾支持與認可。地票價格的形成機制成為該項制度能否走向公平的關鍵。地票交易制度中，農民成為地票交易的市場主體，政府綜合各種因素只確立地票的基準價格，最終成交價格交給市場讓地票在農村土地交易所中競拍形成，農民權益得到更好地保障。第二，發揮政府引導，強調政策配套，是這一制度創新順利開展的必要保證。地票交易制度是在統籌城鄉發展的背景下土地利用制度的一項創新。地方政府是制度的設計者，也是制度運行的引導者，還是制度運行前期、中期和后期的監管者。地方政府在復墾規劃與驗收、交易組織與競拍、收益分配、指標落地等全過程中發揮著重要的引導、監管、監督的作用。政府角色的準確定位，保證了制度的順利開展。地票交易制度中地方政府不是地票交易的直接主體，讓農民與開發商在農村土地交易所完成交易，讓市場機制在最關鍵的環節發揮了資源配置的作用。政府為地票交易搭建市場平臺，為各方創造一個公平公正的交易環境。地方政府準確的引導是土地要素市場步入正軌和土地管理制度革新不可或缺的。政府及時進行相關制度配套建設是土地管理制度改革與創新的重要保障。重慶市為配合地票交易制度的推行及時修訂出臺的戶籍管理、宅基地退出辦法、社會保障等相關配套制度。這些配套制度的出臺為地票交易制度的持續、健康運行起到了很好的保障作用。

（三）現行土地制度框架有實施土地發展權移轉的一定空間

地票交易制度是在現行土地制度框架下的制度創新。地票交易制度下，農戶可自愿申請將其閑置、廢棄的宅基地及附屬設施用地復墾用于地票交易獲得地票收益分配的同時保障農民不會失去對土地的使用權，在原宅基地及附屬設施用地復墾為耕地等農用地后仍留在農村的原宅基地使用權人可保留承包權，優先對復墾土地進行承包經營；整合了集體閑置或者廢棄建設用地并將此類土地使用流轉后，農民集體組織并不喪失對土地的所有權。通過地票的設置，提供了宅基地等農村建設用地的土地發展權移轉的途徑，這些土地本身沒有直接行使進一步開發的權利，但通過復墾為耕地后而產生地票，從而獲得了地票交易收益，這些收益即為其土地發展權移轉的價格。而土地發展權在地票落地區得以行使。地票的設置，使得土地權利不僅可以反映土地固定使用性質后的占用、使用、收益和處分等基本權利，而且體現出了土地變更土地用途后而產生土地增值收益的分享。土地權利制度的內容從靜態走向了動態，從平面走向立體。因此，長期被壓抑甚至剝奪的農村土地發展權在現行土地制度框架下依然有可以實現的可能性。

三、地票交易制度的優化理路

地票交易制度創新有平衡多重政策目標的價值，同時也面臨復墾耕地質量難以保證以及因過度依附現行制度而導致其未來走向具有不確定性等問題。從長遠來看，借鑒國外土地發展權移轉制度，建立我國本土化的土地發展權移轉制度，是這一制度創新的最終歸宿。構建中國土地發展權移轉制度，是一個系統而復雜的工程。在土地發展權立法短期內不能到位的情況下，將土地發展權移轉作為一項政策工具或新興制度來使用價值很大。地票交易制度需要重點在以下幾個方面進行調整與改進：

（一）借鑒國外土地發展權移轉制度，健全與完善地票交易市場

第一，培育與發展地票二級市場，提高交易的市場化程度。國外土地發展權二級市場比較發達，比如美國的土地發展權銀行制度就比較成熟。土地發展權銀行作為交易的中介機構，由政府注入啟動資金，為土地發展權的購買和出售提供了一個良好的交易平臺〔3〕，保障了土地發展權移轉交易的靈活性。土地所有者可將土地發展權先出售給土地發展權銀行，土地發展權銀行再在合適的時機將土地發展權轉讓給開發商。農村土地交易所為地票的交易提供了一個交易平臺，但是地票獲得了地票并不意味直接獲得城市建設用地使用權，還需辦理征轉手續完成招拍掛程序，地票持有者有競拍不到相應地塊出讓的可能。因此，地票交易有一定風險性，盡管政府可以收回，但地票持有人只能拿回本金，有利息損失，預期開發收益也無法實現。可以建立類似于美國土地發展權銀行的中介機構，建立地票交易的二級市場，使得地票持有者可將地票在一定范圍內進行轉讓，有助于進一步激活地票交易市場。第二，完善價格形成機制，規范土地發展權的價值評估。地票交易價格的形成主要通過在土地交易所的拍賣決定的，地票最終成交價受到短期內甚至是一次性需求量影響很大，這對土地發展權價值的反映不夠客觀。在短期內市場尚不健全的情況下，地票價格的形成可以考慮市場確立與專業評估相結合的方式。可以考慮借鑒國外土地發展權價值確定的方式，聘請專業的土地評估機構對土地開發前后的價值進行評估，評估差額扣除一定復墾成本等確立為基準價格。競拍價格偏離基準價格幅度過大時，可以停止本次交易。第三，完善地票交易方式，拓展地票交易區域。國外土地發展權移轉，土地發展權交易雙方一般是土地發展權直接所有者與最終使用者，移轉過程比較簡單。地票交易制度非常復雜，地票的產生和交易都比較復雜，交易時一般是很多地塊打包進行競拍。這樣的交易方式增加了農民個體直接作為地票交易的申請人的難度，需要進一步優化設計，以讓農民更為直接地進入地票交易市場。地票交易區域在規劃許可的范圍可以進一步探索如何拓展，城市群和城市帶等范圍內試行可能是解決這一問題的切入口。

（二）強化農民地票交易收益主體地位，切實保障農民土地發展權權益

土地發展權制度的確立是有效解決土地增值收益歸屬誘發沖突的途徑〔4〕。國外土地發展權歸屬明確，權益清晰。美國土地發展權歸土地所有者所有，土地發展權移轉收益則全部歸屬于土地所有者。我國現行土地權利制度本身沒有明確出土地發展權的概念，土地用途管制等制度實際上將土地發展權限定為國家的權力，城市土地本身就歸國家所有，疑義不大，而集體所有的農村土地的土地發展權到底歸屬給誰爭議比較大。中國農村土地權利體系的構建，必須把農民權益作為第一位考慮要素〔5〕。農民的權益主體地位必須堅持，土地發展權移轉收益必須首先傾向于歸屬農民。對于復墾宅基地獲取的耕地應該明確依然歸集體所有、使用權歸農民。從保障農民權益的角度出發，對其運作程序等逐一進行優化。地票從生產到交易經過了非常復雜的過程，其中地票的生產付出了比較大的復墾成本，復墾成本是否要從移轉收益扣除，農民和農村集體組織是否要為政府主導過程買單是有疑問的。地票落地區的失地農民的補償是按照現行征地制度進行的，他們的土地發展權收益并沒有得到應有的補償。即使在現行土地制度不做重大調整的情況下，地票交易的收益分配機制也需要進行完善。復墾地區農民和地票落地區農民的土地發展權權益都要給予保護與補償。不管土地發展權移轉過程多么復雜，只要給農民、開發商和地方政府等土地發展權移轉相關方一個平等對話的平臺，經過充分地協商溝通，各方會找到一個利益平衡點，農民的權益便能得到比較有效的保護。因此，要提高地票交易的信息公開力度，鼓勵農民直接參與到地票產生與交易的各個環節中，進而保障好農民的土地發展權權益。

（三）加強政府對地票交易的監督與監管，全面促進政策目標的真正落地

地票交易的目的是通過制度創新促進城鄉建設用地均衡利用、更好地保護耕地以及統籌城鄉經濟社會發展。這些政策目標的真正落地，需要進一步加強政府對地票交易的監督與監管。搭建交易平臺，成立價格評估機構，監管市場交易都是政府應有的職責。市場機制只解決了地票價格的達成。地票的產生區是否因此真的開發受到限制，復墾耕地質量能否得到保障，農民權益是否在最大程度上得到了維護，這些都需要政府組織力量去跟蹤監控。要加強政府對政策目標落實情況的監控，健全與完善地票交易制度運行的績效評估機制。必須防止地票交易制度等土地發展權移轉過程異化成地方政府為獲取建設用地指標而強迫農民上樓的合法手段，政府的相應配套政策改革必須到位。如果產業園區建設、就業幫扶和社會保障等政策不能跟進，失去土地的農民只是簡單地被上樓，很可能會誘發新的社會矛盾。在地票交易等類似土地發展權移轉項目設計中，如何將其與農業現代化、新型工業化和新型城鎮化等相互結合，促進以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系的構建，是需要關注到的要領。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕重慶市人民政府關于印發重慶農村土地交易所管理暫行辦法的通知〔J〕.重慶市人民政府公報，2008，（24）：7-13.

〔2〕丁新正.農村集體建設用地流轉的重點、難點和對策——兼評重慶農村土地交易所的運作〔J〕.重慶交通大學學報：社會科學版，2009，（04）：47-50.

〔3〕馬韶青.土地發展權的國際實踐及其啟示〔J〕.河北法學，2013，（07）：77-84.

〔4〕王育紅，劉文海.土地發展權的法律性質〔J〕.河北法學，2017，（04）：134-140.

〔5〕蘇艷英.英國“地產中心主義”對中國農地體系構建的啟示〔J〕.世界農業，2016，（08）：21-25.

〔責任編輯：孫玉婷〕