黑龍江省環保產業運用PPP模式發展路徑研究

王大業

[摘 要]近些年，環保產業類PPP項目已經得到政府和社會資本的關注和投入，黑龍江省環保產業由于受到歷史因素的制約，面臨多方面挑戰，融資難度大，PPP模式就是在這種特定情況下最適合的解決措施。結合黑龍江省的省情，將PPP模式與環保產業有機融合，可以解決環保產業資金短缺問題、有助于環保工作實現規范化、消除環境利益與經濟利益的對立性、提升政府治理水平、降低社會資本的投資風險。目前雖然存在一些短板，但可以通過加強信息化管理、爭取國家資金和政策支持、發揮政府的引導作用、健全相關法律法規、加大監管力度、加強人才隊伍建設、高效率識別環保產業PPP項目等途徑讓PPP模式更好地融入到黑龍江省環保產業發展。

[關鍵詞]黑龍江省；環保產業；PPP模式；路徑研究

[中圖分類號]F062.9

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2018）02-0074-03

Abstract： Recent years，environmental industry Public Private Partnership already get government and social capitals attention and devotion ，because Heilongjiang province environmental industry come in for historical factor constraint，face with many challenges，the financing is difficult.Public Private Partnership is exactly the best solve measure at this particular case.Combine Heilongjiang province status，Public Private Partnership and environmental industry organic amalgamation ，can work out environmental industry fund shortage problem 、contribute to environmental industry achieve standardization，eliminate environmental benefit and economic benefit contrariety，promote governments manage level，reduce social capital investment risk，although currently exist some problems，but can through strengthen informatization management、strive for state fund and policy support、exert governments guidance、integrity correlation laws and regulations、increase supervise potency dimension、strengthen talent team construction 、high effciency recognition environmental industry Public Private Partnership can make Public Private Partnership better integrate into Heilongjiang Province environmental industry.

Keywords： Heilongjiang Province；Environmental Industry；Public Private Partnership

PPP（Public-Private-Partnership）模式是政府與社會資本合作的一種模式，通過合作來為社會提供公共產品或公共服務，本質是將原有地方政府通過融資平臺投資基礎設施建設所形成的政府負債轉化為由企業和社會資本的合營平臺負債，通過“風險共擔、價值共創、長期合作”的機制實現政府財務結構的優化，使經濟發展與債務負擔具有可持續性。PPP模式可以緩解地方政府的融資壓力，拓寬社會資本的投資渠道。

PPP模式在我國已經有20多年的歷史，在國家生態文明建設和環境問題治理上逐漸發揮重大的作用，環保問題越來越突出，環保項目建設被更多地提上日程，在缺乏資金、技術和管理經驗的前提下，PPP模式與環保產業的融合日漸深入。

在PPP模式作用下全國范圍內生活垃圾無害化處理率由2002年的54.2%提高到2012年的84.8%、城市污水處理率由2002年的40%提高到2012年的87.3%。截至2016年9月末，財政部PPP中心入庫項目10471個，其中生態建設與環保類581個、污水處理項目809個、垃圾處理314個，占入庫項目的16.27%。

一、PPP模式對黑龍江省環保產業的適用價值

（一）解決環保產業資金短缺問題

黑龍江省環保產業目前投資主體比較單一，融資渠道狹窄，相關部門推進環境保護和清潔生產工作速度慢、效率低。社會資本擁有大量資金，在管理、技術、風控等方面有很大作用，引導社會資本引入黑龍江省環保產業，可以充分貫徹落實環保法律法規，規避資金短缺風險。PPP模式引入到環保產業中，對于緩解相關政府部門的融資壓力具有很大作用，通過PPP模式將社會資本、綜合性人才引入到環保產業發展中可以調動整個社會資源，彌補政府在發展環保產業方面的不足。

（二）有助于環保工作實現規范化

黑龍江省目前對環保產業的管理主要依靠相關行政部門，相關部門在開展日常工作中往往只有當發生污染事故之后才會進行被動執法，執法不嚴、執法無力現象偶有發生。在PPP模式中，政府和社會資本通過簽訂合同確立合作伙伴關系，合同中會對合同雙方的義務、責任、風險進行明確的劃分，這有助于政府環保工作實現法制化、常態化、規范化。

（三）消除環境利益與經濟利益的對立性

黑龍江省環境保護方面相關懲罰措施主要包括罰款、限期整改、關停重度污染企業，缺乏相關的激勵措施，這就把環境保護和經濟利益對立起來，環保法律法規沒有得到主動的遵循而是被動的遵守。政府和社會資本環境保護上很難找到共同的利益點，不利于黑龍江省環保產業的發展。PPP模式可以吸引大量社會閑置資本到環保項目中，在一定程度上消除環境保護與經濟利益的對立性。

（四）提升政府治理水平，更好發揮政府的服務作用

環保產業PPP項目實施過程公開透明，項目設計合理，實施過程接受相關部門監督，這有助于在政府、公眾、社會資本之間建立起良性合作伙伴關系，進一步提升政府治理能力。PPP模式融入黑龍江省環保產業，可以為整個行業帶來先進的技術和管理經驗，有助于激發整個環保產業的活力和創新力。將PPP模式成功融入到環保產業中，各級政府可以著力發揮監管職能，把控整個環保產業項目的整體質量。

（五）降低社會資本的投資風險

環保產業PPP模式是以具體的環保產業項目為主體的融資活動，該模式可以讓更多的社會資本融入到環保產業發展中。通過這種模式可以讓民營企業參與到環保產業的項目識別、設計等前期環節，這樣大大降低了社會資本的投資風險，可以更好地將民營企業的管理方法和先進技術引入到項目中，切實保障各方的合法利益。

二、黑龍江省環保產業運用PPP模式存在的問題

（一）相關法律法規不完善

法律法規是PPP模式在黑龍江省環保市場運行的重要保障，雖然近幾年從國家和地方層面出臺了一系列政策來規范PPP模式的發展，發揮了一定的導向性，但是由于缺乏系統性，目前沒有法律層面對PPP模式的統一規范，只有相關行政部門為推廣環保產業PPP模式出臺的政策性文件，這對環保產業PPP模式的健康發展來說是不夠的，無法滿足黑龍江省環保市場長期的發展需求。

（二）缺乏專業化人才

環保產業PPP模式在黑龍江省處于初期發展階段，由于主要采用特許經營的方式，涉及到投資估算、風險識別等各項工作環節，這就需要掌握環保、金融、法律等多方面知識的專業人才。就目前黑龍江省情況來說還缺乏大量的專業人才及專業化咨詢機構，這也是制約黑龍江省環保產業PPP模式發展的主要瓶頸。

（三）缺乏有效監管

相關部門在環保產業PPP項目領域的監管力度還不夠，沒能實現共贏的局面，只有做好相關的監管工作，兼顧公平和效率，才能防范社會資本違反公益性和社會性的經營行為，才能保護社會資本的合法權益。環保產業PPP模式多元化的投資主體，并不能夠完全阻止市場失靈的風險發生（信息不對稱、市場壟斷、無序競爭、利益輸出與腐敗等），只有通過有效的政府監管工作，才能使市場機制發揮更大的資源配置作用。

（四）項目識別不夠科學合理，投資回報模式不成熟

一些地方政府盲目上馬PPP項目，目的是為了規避政策風險、化解地方債務危機，但沒有深刻理解PPP模式的真正含義，環保產業PPP項目識別還不夠科學合理。環保產業PPP項目的特點是周期長、市場風險大，在項目實際運行中，會受到各種外界因素的影響，項目的盈利能力可能會達不到預期成果。同時，由于PPP模式的天然公益性屬性，以及環保產業PPP項目的特性是資產流動性較低、資產使用需要配套性，很難對實物資產進行交易轉讓，黑龍江省“環保產業+PPP”模式未形成成熟的投資回報模式，一些資金來源少、回報率不高的PPP項目上馬，使黑龍江省環保產業PPP項目的收益率普遍較低。

三、黑龍江省環保產業運用PPP模式的發展路徑

（一）加強信息化管理，選擇試點項目推動PPP模式的發展

結合黑龍江省環保產業的特點，發揮行業協會的平臺作用，及時公布全省環保產業大數據、項目信息及投資需求信息。為PPP模式的供需雙方提供有效信息，讓參與者更能明確自己的方向和項目內容，使黑龍江省環保產業PPP項目的布局更合理，更符合市場發展規律。要及時依法公布項目實施方案、招投標、工程進度等相關信息，保障公眾知情權，接受社會監督。在黑龍江省環保產業的不同領域、不同方面培育新業態，選擇一些環境治理成本高、資金需求大、創新能力強的項目作為試點，將試點項目打造為環保產業發展的試驗田與發源地。加強宣傳力度，樹立正確的PPP理念，引導社會資本參與公共產品和服務的供給，切實推進環保產業PPP項目在黑龍江省的落實。

（二）積極爭取國家資金和政策支持，創新治理模式

有關部門應該積極爭取國家資金和政策支持，完善PPP工作協調機制，解決在實際工作中遇到的重大問題，積極開展綠色金融服務、環保治理模式等創新，出臺環保產業PPP項目稅費優惠政策，營造良好的發展環境，降低項目經營成本和風險，提高社會資本投資的積極性。建立合理的動態投資回報機制，根據環境變化及時完善調整，防范中長期財政風險，提高資金的使用效率，挖掘項目后期的商業價值。

（三）發揮政府在PPP模式發展中的引導作用

政府在環保產業PPP模式中，既要扮演參與者又要扮演制規者，要為社會提供優質的環保公共設施和服務，環保產業PPP模式是當地政府提供公共設施和服務的有效途徑，但并不能代替政府的作用。相關部門應該從保護促進公共利益的立場出發，負責環保項目的總體規劃，處理項目各參與方的關系，降低環保產業PPP項目的總體風險。

（四）健全相關法律法規制度

環保產業PPP項目運行需要法律層面對各參與方在項目中需要承擔的責任、義務、風險、權限進行界定，保護各方的合法利益，通過完善的法律法規對參與各方進行合理約束，最大程度發揮PPP模式的優勢。在環保產業PPP項目的實施過程中政府應該提供相關的政策、法律支撐，在這個大前提下PPP項目才能順利完成。黑龍江省應該根據自身的實際情況出臺更為具體、更接地氣的具體保障措施。在完善的法律保障下，PPP項目各方才能明確各自的權責及利益分配，避免發生不必要的糾紛，確保環保產業PPP項目的運行能夠平穩順利進行，從而吸引更多社會資本進入黑龍江省的環保市場。

（五）進一步加大監管力度

進一步完善相關部門的監管機制和監管政策，加大監管力度，政府的監管部門應該服務黑龍江省環保產業PPP模式的健康穩定發展。加強對行業監管人員的培訓，提高監管水平，增強監管力量，成立專門的環保產業類PPP監管機構，對省內所有的PPP項目進行統一監管，逐步形成由監管部門、專家、項目參與方等共同參與的監管體系。

（六）加強人才隊伍建設

環保產業PPP模式的規范化、標準化運行，需要從業人員具備金融、法律、項目管理、財務方面的知識，并科學處理項目內外的各種關系，為項目的運轉創造良好的環境，促進項目目標的實現。政府和企業應與省內知名的科研院所（哈爾濱工業大學、東北林業大學等）合作培養一批專業化高素質的人才隊伍，對全省環保產業PPP項目的健康持續發展提供技術服務和方向性引導。加強對高端管理人才的引進，相關部門應該定期對從業人員進行培訓學習，提高從業人員的整體素質。

（七）高質量、高效率地識別環保產業PPP項目

PPP模式并不一定適用于所有環保產業項目，不應該盲目將PPP模式融入到全省的環保產業中，要從市場、法律、經濟、項目本身特點等多個角度、多個層面來評價項目的適應性，建立PPP模式適應性評價指標體系并力求指標評價體系的科學性、完整性、合理性。高質量、高效率地識別環保產業PPP項目，相關部門應該建立相對完善的項目評審、組織協調、監督檢查工作機制，項目實施機構應該編制具體完整的環保產業PPP項目實施方案，具體落實項目的識別、準備、采購、建設、監管、移交等階段的工作任務。

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（責任編輯：張彤彤）