廣西實行耕地輪作休耕制度研究

陳展圖 楊慶媛

摘要：輪作休耕是世界上農業發達國家和地區普遍采用的保護耕地產能、修復耕地生態、調整優化農業種植結構和區域布局結構的有效措施。探索實行耕地輪作休耕制度試點是黨的十八屆五中全會做出的實現我國耕地可持續利用和農業可持續發展的戰略決定。我國自2016年下半年開展輪作休耕制度試點以來取得了明顯的成效，一些省份也在自主進行輪作休耕，未來我國輪作休耕的規模和范圍將進一步擴大。廣西尚未進行組織化、規范化的輪作休耕，但實行輪作休耕有充分的必要性和可行性。廣西實行輪作休耕制度的對策主要包括：科學選擇輪作休耕區域，優先輪作休耕亞健康耕地;綜合考慮區域糧食安全、農業勞動力安置和地方財力，合理確定輪作休耕規模;制定區域差異化的輪作休耕補助標準;針對土地利用問題類型設計多元化的輪作休耕技術路徑;強化輪作休耕的后期管護，統籌利用輪作休耕耕地;完善對輪作休耕耕地和農戶的監測，開展輪作休耕績效評估。

關鍵詞：廣西;耕地;輪作休耕

中圖分類號：F304.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2018）06-0069-08

世界上主要的農業國家和地區，不管是大農場經濟體的美國、歐盟、加拿大、澳大利亞，還是小農經濟體的日本，以及我國臺灣等，都積極實行耕地輪作休耕制度，作為保護耕地產能、修復耕地生態、調整農業種植結構和區域布局的有效措施。其中，美國發展形成了世界上最為完善的休耕制度——CRP（Conservation Reserve Program，土地休耕保護儲備計劃）。事實上，自從人類社會進入農業文明后，就一直存在著輪作休耕的農作方式，先后經歷了森林休耕耕作、灌木休耕耕作、短期休耕耕作、一年一茬、多茬復種五個階段。在我國歷史上，春秋時期就有關于輪作休耕的記載，例如，《詩經》《周禮》等。縱觀我國農業耕作史，發展了撂荒耕作、休閑耕作、連作耕作和復種輪作4種耕作制度，形成了精耕細作的土地用養結合模式及相關的一整套技術措施。只不過歷史時期的輪作休耕是農民自主的、零散的個人經驗行為，并未上升為制度。將輪作休耕作為制度固定下來并加以系統科學的研究，則是20世紀30年代尤其是70年代以來的事。現代輪作休耕制度是國家自上而下的制度安排，強調主動性、組織性、科學性和計劃性。面對我國糧食產量、糧食進口量、糧食庫存量“三量齊增”、部分耕地資源嚴重透支的客觀現實，以及國外糧食市場供給充裕的有利時機，我國于2016年下半年起探索實行耕地輪作休耕制度。本文在全面總結當前我國實行輪作休耕的總體形勢的基礎上，深入分析了廣西實行輪作休耕的必要性和可行性，最后提出廣西實行輪作休耕制度需重點解決的若干問題。

一、當前我國實行耕地輪作休耕的總體形勢

（一）國家輪作休耕試點規模、范圍迅速擴大

2015年10月29日中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》首次明確提出“探索實行耕地輪作休耕制度試點”，標志著我國耕地利用方式從掠奪型向保護型的根本轉變，耕地輪作休耕上升為國家戰略。習近平總書記在《關于（中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議>的說明》中對實行耕地輪作休耕的背景意義、基本要求、區域布局等做了明確說明。其后，2016、2017、2018年中央一號文件、《中國“十三五”規劃綱要》《全國種植業結構調整規劃（2016-2020年）》《國土資源“十三五”規劃綱要》等文件、規劃均把探索實行輪作休耕制度試點作為推進農業供給側結構性改革、促進農業可持續發展的重要舉措。

2016年6月國家發布《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》（以下簡稱《試點方案》），有力地促進了我國輪作休耕工作走向組織化、制度化、規范化。當前，我國輪作休耕試點面積從2016年的616萬畝增加到2018年的2400萬畝（不含地方試點的600萬畝），試點范圍從9個省區擴大到11個省區，涉及東北冷涼區、農牧交錯區、西南石漠化區、重金屬污染區、地下水漏斗區、小麥稻谷低質低效區等區域，預計2020年在5000萬畝以上，約占全國耕地面積的2.5%（見表1）。

（二）地方輪作休耕實踐不斷深化

實際上，地方開展的實踐比國家自上而下地安排輪作休耕要早。新疆烏魯木齊縣2012年休耕3.7萬畝，每畝補償480元，作為減少地下水超采、緩解城市供水壓力的措施;2015年烏魯木齊市實施壓糧節水7萬畝左右，其中烏魯木齊縣休耕面積總計57490畝;根據《庫爾勒市退耕休耕工作實施方案》，庫爾勒市在2014、2015年連續休耕15萬畝。2014年6月河北省出臺《河北省地下水超采綜合治理試點方案（2014年度）》，開展地下水超采綜合治理試點，探索冬小麥休耕的“一季休耕、一季雨養”的季節性休耕。2015年3月公布的《安徽省新安江流域水資源與生態環境保護實施方案》擬在新安江沿岸試點農田休耕新模式。根據2016年1月出臺的《陜西省人民政府辦公廳關于推進耕地輪作休耕實行化肥農藥使用減量化的意見》（陜政辦發[2016]4號），陜西省從2016年開始開展耕地輪作休耕、綠肥種植試點，年均試點面積達到全省耕地面積的2%。江蘇省從2016年開始，每年安排5000萬元財政資金用于耕地休養生息補貼，兩年來已在35個縣（市、區）試點，實施面積49.33萬畝，其中昆山市早在2015年就率先制定冬春生態休耕方案，擬“5年全市耕地輪作休耕一遍”。

在國家《試點方案》施行后，江西等省也都加入輪作休耕行列，例如，2016年10月出臺的《江西省國土資源保護與開發利用“十三五”規劃》提出“探索實行耕地輪作休耕制度”，2018年3月出臺的《江西省耕地草地河湖休養生息規劃（2016-2030年）》）指出“試點休耕的重金屬污染區、生態嚴重退化地區的生態和農產品質量安全問題得到初步解決，重點地區和試點地區探索出適于全省借鑒的耕地養護、輪作、休耕工作方案”。四川省在2017年1月頒布的《關于以綠色發展理念引領農業供給側結構性改革切實增強農業農村發展新動力的意見》提出“啟動省級耕地輪作休耕制度試點，積極爭取納入國家試點范圍”;在2018年2月出臺的《關于實施鄉村振興戰略開創新時代“三農”全面發展新局面的意見》中明確“擴大輪作休耕試點，建立市場化、多元化生態補償機制”。因此，可以判斷，未來將有更多的省區自主進行耕地輪作休耕。

二、廣西實行耕地輪作休耕的必要性與可行性分析

（一）必要性分析

1.耕地本底條件較差，耕地綜合生產能力總體不高

廣西土壤類型以赤紅壤、石灰性土、紅壤、磚紅壤為主，大多呈酸性，耕作層薄，土壤養分含量較低，中低產田占總面積的78%;土壤酸化趨勢明顯，酸性土壤面積比全區第二次土壤普查時增加32.6個百分點。據普查，廣西土壤有機質含量小于2.5%的耕地面積占53.17%，缺磷面積占61%，缺鉀面積占56%。土壤耕作層小于12cm的耕地面積占65.10%，耕層潛育化的漬害田面積占14.37%。例如，位于廣西東部非巖溶區的梧州市耕地土壤養分狀況屬中等水平，其中，耕地耕作層厚度平均為14cm，耕層較淺;80%監測點土壤pH在5.0左右，屬酸性水平;土壤速效鉀含量平均為63mg/kg，耕層厚度、速效鉀含量指標遠低于全國平均水平（見表2）。柳州市1-2等高產田面積僅占耕地總面積的3.83%，而3-9等的中低產田占比高達96.17%，耕地肥力整體偏低。而巖溶石漠化發育、水土流失較嚴重的河池、百色等地的耕地生產能力更差。

2.局部地區耕地污染，影響食物安全

廣西土壤點位超標率較高，總體超過全國平均水平，超標類型以鎘、砷、汞等無機污染物為主@。造成廣西土壤超標的主要原因：一是受地形地貌和成土母質的影響，土壤重金屬背景值偏高，有色金屬成礦帶是導致背景值偏高的天然原因，如土壤鎘的背景值為0.267mg/kg，是全國土壤鎘背景值（0.097）的2.75倍。二是工業生產造成污染，特別是重點企業和礦區周邊的土壤污染情況較為嚴重，其中，無機物污染面積較大，以重金屬污染為主，超標的重金屬元素有鎘、砷、汞、錳、鉻、鎳、鉛、鋅、銅等，有機物污染面積相對較小，但污染程度非常嚴重。三是農業活動本身造成污染。由于耕地地力較差，為了提高產量而大量施用農藥、化肥等，造成耕地不同程度的污染。例如，2014年廣西農藥使用量比2003年增長了19.4%，但農藥平均利用率僅為35%，大部分農藥流失，污染土壤、水環境，影響農田生態環境安全。四是城市和工業危險廢物、城市垃圾非法傾倒造成土壤污染。近年來，一些不法分子將廣西作為非法傾倒危險廢物的目的地，進行跨省傾倒。例如，2017年廣西法院共新收破壞環境資源保護犯罪案件1742件，其中非法占用農用地罪案87件。此外，空氣污染物通過降水進入土壤，同樣對土壤造成污染，近年來廣西發生酸雨的頻率高于全國平均水平（見表3）。例如，2016年廣西酸雨頻率為19.8%，而全國為12.7%。全區受污染的農田達2.67×104km2，每年損失糧食超過4×10t。受污染的耕地產出的食物通過食物鏈進入人體，將會造成嚴重的安全問題。

3.石漠化形勢依然嚴峻，耕地生態問題不容忽視

廣西石漠化具有范圍廣、程度深的特點。根據2011年石漠化監測結果，廣西巖溶土地面積833.43×10hm2，占廣西土地總面積的35.1%，涉及10個市77個縣（市、區），其中石漠化土地面積192.6×104hm2，占巖溶土地面積的23.1%，占全國石漠化土地總面積的16.0%。石漠化土地面積中，輕度石漠化27.5×10hm2，占14.3%;中度56.7×104hm2，占29.4%;重度99.9×10hm2，占51.8%;極重度8.6×10hm2，占4.5%。可見，廣西石漠化以重度和極重度為主，兩者占石漠化面積的56.3%，而輕度和重度共占43.7%。與第一次全國石漠化監測結果相比，廣西石漠化土地面積6年凈減45.3×10hm2，占全國同期凈減少面積的47%，在全國治理成效最大。但廣西潛在石漠化土地面積229.4×10hm2，占全國潛在石漠化土地總面積的17.2%。雖然廣西石漠化趨勢整體得到遏制，但局部地區的石漠化程度仍在惡化，繼續退化面積有18.15×10hm2，石漠化仍是廣西最為嚴重的生態問題。石漠化問題與“老、少、邊、山、窮”等問題交織，人均耕地低于全區平均水平，人地關系緊張，加上農業設施落后、耕地本底條件差等，耕地生態建設困難重重。

（二）可行性分析

1.糧食總產穩定，糧食安全有保障

部分耕地輪作休耕在短期內確實會減少糧食產量，但是通過輪作休耕提升耕地質量，改善耕地耕作條件，耕地復耕后即可提高產量。因此，只要控制好輪作休耕規模，輪作休耕對糧食產量的影響是可控的。例如，2017年我國輪作休耕1200萬畝，其中輪作1000萬畝，休耕200萬畝，大概影響糧食產量近80億斤，相當于整個糧食年產量的0.6%，遠低于退耕還林、輪作休耕試點、退耕還湖還濕等導致糧食減產最多年份占糧食產量2.5%的預期，可見輪作休耕對糧食安全的影響完全可控。2012年以來，廣西糧食總產量穩定在1500×10t左右，加上農業科技進步，優良種子和先進種植方法的推廣，以及在糧食流通、儲存環節提高效率，降低損耗，將可置換出耕地進行輪作休耕。全區糧食口糧自給有余，實現谷物基本自給、口糧安全的目標是有保障的。實際上，糧食安全并不能作為區域是否實行輪作休耕的決定性條件，日本和我國臺灣糧食自給率均不高，尤其是日本近年來糧食自給率更是徘徊在40%左右，但日本在20世紀70年代初即開始休耕，包括輪種休耕、管理休耕和永久性休耕三類，多數年份的總面積均超過50×10hm2，約占耕地總面積的64.6%;我國臺灣也在20世紀80年代中期開始休耕，有多達四分之一的耕地處于休耕狀態。

2.經濟發展穩健，經費支出有支撐

輪作休耕需要給予參與的農戶一定數額的經濟補助，對地方財力是一個考驗。2016、2017、2018年我國輪作休耕中央財政分別投入14.36億元、25.6億元和50億元，而自主開展輪作休耕25萬畝的江蘇省每年投入5000萬元。且在實際輪作休耕過程中，還會涉及很多其他經費支出。調研發現，作為國家休耕試點的云南省石林縣2016年休耕1萬畝，但縣級政府需另外協調168.3萬元用于工作經費和培肥費用，其中技術培訓費15萬元，信息數據服務費4.8萬元，綠肥種子補助費22.5萬元，綠肥機械粉碎與還田90萬元，微生物應用36萬元，也就是說，石林縣每休耕1畝，縣級政府就要增加168.3元的休耕配套資金。這對地方政府來說顯然具有一定的壓力。近年來，廣西社會經濟發展速度較快，2017年地區生產總值突破2萬億元，地方財政收入達2604.21億元（見圖1），具有較好的開展輪作休耕的經濟基礎。

3.各地試點數年，廣西開展有參照

如前所述，國家于2016年下半年起開展輪作休耕制度試點，但一些省區在2014年就已經開始探索，例如，河北、新疆已實施數年，積累了很多可供借鑒的經驗。河北地勢平坦，居民點集中，耕地圍繞居民點連片分布，交通便利，耕作方便，形成了整村推進的休耕模式，即行政村內所有的耕地均參與休耕。云南地形崎嶇，耕地坡度大，地塊面積小，采取整片推進的模式，即在選擇休耕區域的時候要求選擇地塊連片面積在500畝以上，休耕區域與村行政區域不完全重合，休耕片區有可能涉及到多個行政村，1個村內有的村民小組休耕，有的不休耕，即使在1個村民小組內，也有休耕戶和非休耕戶。此外，云南省還發展了免耕凈種綠肥、少耕肥豆輪作、免耕肥草間套種、免耕牧草過腹還田四種休耕培肥模式。黑龍江探索建立米豆麥、米豆薯、米豆雜（雜糧）、米豆飼（飼草）等多種輪作種植模式;江蘇昆山鼓勵新型合作農場推行土地休耕輪作制度，對休耕的土地，市財政按每畝200元的標準進行補貼。這些試點為地區廣西提供了豐富的參考經驗。

三、廣西實行耕地輪作休耕的關鍵問題分析

（一）科學選擇輪作休耕區域，優先輪作休耕亞健康耕地

要實行輪作休耕，首先要把用于輪作休耕的耕地選出來，才能開展。從國家選擇東北冷涼區、農牧交錯區、地下水漏斗區、重金屬污染區和生態嚴重退化地區探索實行耕地輪作休耕制度來看，顯然是堅持了土地利用問題導向和目標導向的結合，即土地利用問題突出，且利于優化調整農業生產結構和區域布局。廣西同樣面臨著很多土地利用問題和農業生產結構不優的問題，土地利用問題表現在石漠化、水土流失、土壤污染、中低產田占比大等，農業生產結構不優表現在部分優質農產品供給不足，例如，玉米、大豆產量偏低。因此，廣西輪作休耕區域的選擇應該首先是那些面臨退化、遭受污染、生態敏感、質量低下的亞健康耕地（但必須是25°以下的耕地，25°以上的是退耕，而不是輪作休耕。當然，讓亞健康耕地輪作休耕并不意味著健康的耕地不用輪作休耕，實際上，只要條件具備，所有的耕地均應進行輪作休耕），以及有利于優化農業供給側結構性改革的耕地。這就需要充分借助耕地質量調查、土壤地球化學調查、土地生態評估等成果，確定每塊耕地輪作休耕的迫切性，根據迫切性合理選擇休耕區域。此外，從探索輪作休耕試點的地區來看，為了避免糾紛、降低制度運行成本，輪作休耕的耕地都是權屬明晰的耕地。

（二）綜合考慮區域糧食安全、農業勞動力安置和地方財力，合理確定輪作休耕規模

把輪作休耕的區域選擇出來之后，也許并不能讓所有應該輪作休耕的耕地馬上進行，因為還必須考慮區域社會經濟的承載力。輪作休耕的規模必須置于自然一社會一經濟復合系統下進行科學預測。國家開展輪作休耕制度試點的其中一個背景是國家糧食供給充足，國內糧食庫存增加較多，國際糧食市場供給穩定。我國是人口大國，任何時候都要保證國家的糧食安全，絕不可能過多地依賴國際市場。實行輪作休耕在短期內必定會對糧食生產造成減產，且輪作休耕規模越大，對糧食安全的影響就越大。因此，國家實施輪作休耕是非常謹慎的，且強調“輪作為主、休耕為輔”。到底多大的規模才會觸及糧食安全的閾值，這在國家層面和區域層面的研究仍較薄弱。對于廣西來說，糧食安全雖不用上升到國家層面，但是首先至少不能給國家帶來負擔，不能影響區域糧食安全。其次，輪作休耕必然會析出農業勞動力，他們暫時退出土地耕作，變為無業農民，數量太大會危及社會穩定，實施輪作休耕的同時必須對參與農戶有臨時安置方案。再次，輪作休耕有經濟成本，需要給予農戶補助，有工作經費、綠肥、種子等支出，對地方財政也是一個考驗，輪作休耕的規模必須控制在地方財政可接受范圍內。

（三）制定區域差異化的輪作休耕補助標準

輪作休耕會對參與農戶生計造成一定影響，為了彌補參與農戶的經濟損失，同時也為了提升農戶參與輪作休耕的積極性，必須給予參與農戶合理的經濟補助，不影響農民收入。休耕補助太高，會增加地方財政壓力，加劇參與農戶與非參與農戶之間的不公平感;休耕補助太低，會打擊農戶參與輪作休耕的積極性，影響參與農戶的生計。國家對不同輪作休耕區域、不同輪作休耕技術路徑給予差異化的補助標準。有研究表明，河北地下水超采區的休耕補助標準偏高，應降低標準。國家對2017、2018年云南、貴州新增的休耕耕地畝均休耕補助降至2016年的一半，即從1000元廟降至500元/畝，對農戶的預期產生了不利影響。因此，廣西的輪作休耕補助標準要反映出耕地的自然、社會和經濟價值，根據不同的輪作休耕方式，結合地方財政實力科學制定。此外，補助標準還應體現一定的彈性，即根據輪作休耕區域農產品市場的供需情況、糧食收儲價格、自然災害等情況進行調整，例如，在輪作休耕期內發生嚴重的自然災害導致欠收、農產品供給減少，可適當提高輪作休耕補助，保障農戶生計。

（四）針對土地利用問題類型設計多元化的輪作休耕技術路徑

國家輪作試點區域的技術路徑推廣“一主四輔”種植模式;地下水漏斗區連續多年實施季節性休耕，實行“一季休耕、一季雨養”;重金屬污染區連續多年休耕，阻控、移除耕地污染物，修復受污染耕地;生態嚴重退化地區連續休耕3年，促進生態環境恢復。可以看到，輪作休耕的技術路徑區域差異非常明顯。廣西采取何種形式的技術路徑，恐怕不能一概而論。筆者認為，根據土地利用存在的問題，廣西的輪作休耕至少有四種技術路徑：一是針對土地污染的清潔去污型。廣西是有色金屬之鄉，工礦區土壤污染大大嚴重于非工礦區，尤其是南丹、環江等資源型地區，長期的礦業活動、尾礦渣的無序堆放等極易使重金屬元素進入自然水系和農田，危及人體健康。應實行治理式輪作休耕，把污染物從土壤中提取出來。二是針對生態退化的生態修復型。在石漠化地區、水土流失地區、生態敏感區實行生態式輪作休耕，主動降低耕地利用強度，主動降低人類活動的干擾強度。三是針對中低產田的地力提升型。廣西有大面積的中低產田，輪作休耕要改善土壤結構，增加營養元素，提升耕地質量。四是針對大宗作物的連作障礙型。長期種植單一作物容易引起連作障礙，增加病蟲害發生頻率，導致土壤養分過度耗損，例如，甘蔗、花卉、玉米等耕地每隔一定年份就要輪換種植肥地作物，防止地力過快損耗。

（五）強化輪作休耕的后期管護，統籌利用輪作休耕耕地

實行輪作休耕的重點在于后期管護。輪作休耕是主動降低耕地利用強度的行為，其中休耕是暫時退出對耕地的使用，但這并不意味著對實施輪作休耕的耕地不管，相反，要加強輪作休耕耕地的管護，才能實現輪作休耕的目標。我國臺灣地區由于忽視了對休耕地的后期管護，非但沒有實現休耕的初衷，反而導致耕地生態狀況惡化、病蟲害加劇、農業生產效率下降等負面問題的出現。日本也有類似的問題出現。廣西地處熱帶、亞熱帶地區，年積溫高、降水量大，且雨熱配套，如果對休耕耕地缺乏必要的管護，將極容易出現“森林轉型”，長期休耕必然導致地表植被由草叢-灌木林-喬木林演替，增加復耕難度和成本。休耕地的農田設施、田間道路、田坎等也會由于長期休耕而廢弛、坍塌。因此，必須未雨綢繆，強化對休耕地的管護。休耕期間，農戶應把耕地交由休耕管理部門進行統一管理。針對廣西耕地質量普遍較低、農田基礎設施建設滯后等客觀情況，在休耕的同時努力提高耕地地力、強化農田基礎設施建設、開展土地綜合整治，就可以彌補農業發展短板，夯實農業可持續發展基礎，復耕后就能迅速形成產能。且隨著輪作休耕規模的擴大，應強化輪作休耕耕地的規劃利用，形成規模效益。

（六）完善對輪作休耕耕地和農戶的監測，開展輪作休耕績效評估

輪作休耕的監測包括兩個方面，一是耕地使用情況、耕地地力的監測;二是參與農戶的監測。科學布置輪作休耕耕地土壤質量監測點，定期進行取樣檢測，完善自治區、市、縣三級土壤環境監測網絡，與已有的生態環境數據庫、土壤質量數據庫、耕地質量等級數據庫進行對接和整合。休耕不能改變耕地的農用地性質，不能因為休耕暫時退出對耕地的使用，而將耕地非農化，待休耕期結束后再變為耕地。要嚴防領取了輪作休耕補助，卻不履行輪作休耕義務的現象出現。此外，還要對休耕農戶的轉移就業、農業經營行為進行監測。休耕必然會析出部分農業勞動力，他們的就業狀態關系到休耕區域的社會穩定，必須正視且妥善解決休耕農戶的再就業問題。同時，要堅決防止休耕農戶為了獲得農業收益重新開墾新的邊際土地，造成新的生態破壞。加強對休耕區域人口流動的監測，建立在某些特殊情況下，例如，農民工大量返鄉的耕地復耕機制。在輪作休耕周期結束后，應由第三方對輪作休耕的績效進行客觀評估。評估的內容包括耕地地力的變化、生態環境效益、社會效益和經濟效益，并將評估結果作為是否繼續進行輪作休耕的重要參考。

責任編輯 莫仲寧