我國政府推動產學研協同創新政策文本分析（2006—2016）

武學超 徐雅婷

摘要：近年來，我國政府出臺了一系列推動產學研協同創新發展的政策文件，實施了大量政策工具。通過對2006-2016年44份主要政策文本定量分析發現：法規管制政策工具應用過溢;稅收優惠、金融支持、部分公共服務以及需求型政策工具應用不充分，產學研協同創新運行周期政策工具分布不夠合理。對此，應整體降低法規管制政策工具使用頻率，加大稅收優惠和財政支持政策工具應用力度，進一步完善部分公共服務政策工具，加強需求型政策工具的整體應用。

關鍵詞：產學研協同創新;政策文本;政策工具

高級知識經濟社會，創新模式正由傳統的線性創新走向非線性創新，從閉合式創新走向開放式創新，并正在向以整合式協同（integrated collaboration）、共創共享價值（co-created shared value）和創新生態系統（innovation ecosystems）為典型特質的“開放式創新2.0”范式轉型。[1]產學研協同創新是非線性開放式創新的典型模式，并成為世界各國提升創新能力的有效途徑。近年來，我國政府在推動產學研協同創新發展中出臺了一系列政策文件，實施了大量政策工具，有效地推動了產學研協同創新能力提升。根據《全球競爭力報告》顯示，我國產學研協同創新能力已由2012-2013年度的第35位，逐漸上升到2016-2017年度的第30位[2]，但在政策工具的運用上仍存在諸多亟待解決的問題。本文借助于政策工具理論，結合產學研協同創新準備、運行、終止三個階段周期，初步建立二維政策工具分析框架，對我國2006-2016年國家政府發布的44份主要政策文本進行了定量統計分析，實證剖析我國政府推動產學研協同創新政策工具在局部維度的過溢或不足等問題，并提出了相應的政策建議。

一、政策文本選擇與分析框架

（一）政策文本選擇

本文所選取的政策文本是中央政府各部委公開發布的正式政策文件，并主要對國務院、科技部、教育部、財政部、國家發展和改革委員會等相關部門官方門戶網站進行了相對全面檢索。由于涉及產學研協同創新的政策文件較多，為了確保所選取政策文本的代表性，筆者按照以下原則對政策文本進行整理和遴選：一是僅采用中央層級的政策文本，即發文單位為國務院及各部委，由于各省、市、自治區產學研協同創新的發展存在差異，發展速度、規模都千差萬別，不具代表性和權威性，因此地方的政策文本不予采用;二是政策發布形式主要選取“辦法”、“規劃”、“法律法規”、“意見”、“通知”、“公告”等能直接體現我國政府推動產學研協同創新發展的政策文件;三是選取的政策文本的時間跨度為2006-2016年，主要原因是，自2006年國家出臺《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》，我國產學研協同創新工作進入全新發展階段。通過以上步驟，筆者最終梳理了有效政策樣本44份（如表4）。

（二）分析框架構建

從政策工具視角對我國政府推動產學研協同創新政策文本分析，一方面需要判定所選取的政策樣本分別使用何種政策工具以及屬于何種類型，另一方面需要考慮產學研協同創新的運行周期。只有把政策工具和產學研協同創新運行周期結合起來分析，才能對我國政府推動產學研協同創新的整個政策體系進行較為客觀系統的評價。對此，本文構建了產學研協同創新政策文本的二維分析框架。

1.X維度：政策工具維度

本文借助于學者Rothwell和Zegveld的關于政策工具的分類方式，將政策工具分為供給型、環境型和需求型，并以此建立X維度。[3]其中，供給型和需求型政策工具對政府推動產學研協同創新的發展起著直接推動或拉動作用，而環境型政策工具則發揮著間接的影響作用，如圖1所示。

（1）供給型政策工具

供給型政策工具主要表現為政策對產學研協同創新發展的推動力，指政府通過對資金、人才、服務、基礎設施等要素的直接供給，促進產學研協同創新發展。供給型政策工具可具體分為資金投入、公共服務、基礎設施建設、人才培養等四個方面，具體政策工具如表1所示。

（2）環境型政策工具

環境型政策工具主要表現為政策對產學研協同創新發展的影響力，指政府通過金融支持、稅收優惠、法規管制、策略性措施等政策影響產學研協同創新發展的環境因素，為其發展提供有利的政策環境，改善市場條件，消除市場障礙，間接影響并促進產學研協同創新的發展，具體政策工具如表2所示。

（3）需求型政策工具

需求型政策工具主要表現為政策對產學研協同創新發展的拉動力，指政府通過采取措施營造市場需求，減少市場的不確定性，從而拉動產學研協同創新。具體政策工具可分為政府采購、外包、貿易管制、海外機構等幾方面，具體政策工具的含義如表3所示。

2.Y維度：產學研協同創新運行周期維度

根據生命周期理論，本文將產學研協同創新運行周期分為準備、運行、終止三個時期，準備期包括外部需求、機會識別、選擇協同主體、明確協同資源、營建協同環境;運行期包括知識共享、知識轉移、知識學習與內化、知識成果產出;終止期包括協同目標完成、評估利益分配、終止運行。[4]以此建立Y維度分析框架。通過對政策工具理論和產學研協同創新運行周期的梳理，最終建立政策工具二維分析框架，如圖2所示。

二、政策文本統計分析

（一）定義分析單元與類目

根據已構建的二維分析框架，設置文本分析類目包括：政策工具維度——“資金投入”“公共服務”“基礎設施建設”“人才培養”“金融支持”“稅收優惠”“法規管制”“策略性措施”“政府采購”“貿易管制”“外包”“海外機構”;運行周期維度——“準備期”“運行期”“終止期”。通過對每份政策文本的認真梳理，筆者對已遴選出的44份我國政府推動產學研協同創新政策文本內容按照“政策編號一條款序列號”進行編碼，如表4所示（政策中有些一個條目會涉及一個以上的政策工具，此時用“*”加以區分）。

（二）統計分析

根據政策文本分析框架，將內容分析單元歸入相應的分析類目，可以得到產學研協同創新政策工具二維分布圖。從整體上看，44份產學研協同創新政策文本涵蓋了供給面、環境面和需求面政策工具的運用，內容涉及產學研協同創新的準備、運行、終止三個運行周期，對協同主體的選擇、科技成果的轉化、利益分配等提供了多方面的激勵和規制。

1.政策時間及數量

在44份有效政策樣本中，從時間分布看，2006-2010年是我國產學研協同創新的全新發展階段，國家從戰略高度上開始關注產學研協同創新，并出臺了一些相關政策，特別是2006年，國家政府針對《國家中長期科技發展規劃綱要（2006-2020）年》出臺了相應的配套政策，一年內共發布了4份政策文件。十八大提出“創新驅動”發展戰略之后，產學研協同創新被提到了前所未有的國家戰略高度，并于2012年出臺了“高等學校創新能力提升計劃”，即“2011計劃”，這標志著我國產學研協同創新進入了全面深入的高級發圖32006-2016年我國政府推動產學研協同創新政策文本時間分布圖展階段，國家各部委發布的相關政策文件較為頻繁，特別是2015年和2016年發布的政策文件占了十年來的50%。這說明，國家政府對產學研協同創新重視程度不斷增強，我國已全面進入協同創新攻堅階段。其主要原因是，“產學研協同創新與國家創新能力之間存在著高度正相關”已成為國際共識，產學研協同創新成為世界各國提升國家創新能力重大戰略選擇。我國為如期實現2020年建成創新型國家的目標亟待加強產學研協同創新。

2.產學研協同創新三類政策工具分布

表5是本文對國家政府推動產學研協同創新政策工具統計分析，結果顯示，環境型政策工具占一半以上（52%），其次是供給型政策工具（40%），最少的是需求型政策工具（8%）。這說明政府更加傾向于采取間接手段，通過改善產學研協同創新的市場環境，消除市場障礙以推動產學研協同創新。需求型政策工具比例明顯偏低，對產學研協同創新的拉動力嚴重不足，從而出現產學研協同創新發展過程中相關市場發展滯后的問題。

在環境型政策工具中，法規管制用的最多，占到一半以上（55%），其次是策略性措施，占到32%，金融支持和稅收優惠政策工具相加僅占13%。對于產學研協同創新發展來講，法規管制無疑是最有效也是最簡單的政策工具，是行政權力直接對市場的干預，但當產學研協同創新發展到一定程度時，過度使用法規管制工具也可能會對其發展起到負作用，而且金融支持和稅收優惠這類激勵性政策工具的嚴重缺乏也會影響各創新主體合作積極性，阻礙合作研發和科技成果轉化。

在供給型政策工具中，最受關注的是人才培養、基礎設施建設和公共服務。我國產學研協同創新起步晚，整體發展較發達國家相對落后，政府非常重視對人才的支持，重視提供基礎設施建設以及公共服務。而資金投入政策工具的應用稍顯薄弱，任何創新活動都需要大量的資金支持，資金瓶頸將會直接阻礙產學研協同創新的進程與發展。

在需求型政策工具中，整體應用的都比較少，貿易管制工具沒有提及。需求型政策可以通過政府采購、外包、貿易管制手段減少市場的不確定性，以更有利地推動產學研協同創新。而政府采購僅在4份政策文本中提到，外包政策工具也是近幾年才提出，貿易管制政策工具的缺乏，增大了政府在財政、人員等諸多方面的壓力。因此，政府急需加強需求型政策工具的應用。

3.產學研協同創新運行周期階段分布

從產學研協同創新運行周期維度統計分析看，得到政策工具在Y維度上的分布統計結果和各階段政策工具百分比示意圖（如表6）。統計結果顯示，政府制定的產學研協同創新發展政策覆蓋了其準備、運行、終止三個運行周期。政策工具的一半以上都應用于產學研協同創新的準備階段，運行階段和終止階段都比較少。這說明國家目前把主要的關注點放在產學研協同創新準備階段的機會識別、主體選擇、合作模式選擇、資源和環境的選擇上，目的是努力開展知識協同活動，推動協同創新進程。而在知識轉移與共享的運行階段，給予的關注度較低，對于終止階段協同目標完成和協同價值評估、利益分配給予的關注力度也不是太高。總體看來，政府在產學研協同創新各運行周期給予的重視程度有極大偏差，運行階段是產生知識創新成果的時期，是產學研協同創新目標得以實現的關鍵時期，而終止階段是績效評估和利益分配時期，任意階段政策工具的缺失都會阻礙各創新主體合作關系的建立，阻礙知識轉移和科技成果的產出，阻礙產學研協同創新的發展進程。

三、研究結論

（一）法規管制政策工具應用過溢，且部分管制不力

從分析結果看，環境型政策工具的應用占三類政策工具的52%，其中法規管制政策工具就占到39%，稅收優惠、金融支持政策工具應用過少，僅占到4%和5%。法規管制工具應用過于頻繁，主要是因為其執行起來簡單直接，而且見效快，政府習慣并善于通過制定法律法規、企業制度、行業標準等來加強市場監管、規范市場秩序。正是由于法規管制的這些特點，使得政策制定者對其運用形成了一種路徑依賴，并出現一定程度上的過溢問題。我國產學研協同創新法規管制政策工具應用過溢的同時，部分管制應用不力。知識產權是產學研協同創新中亟待解決但又十分復雜的法律法規問題，一直是我國法規管制的薄弱環節。在《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》（國發〔2005〕44號）中提出“建立健全知識產權激勵機制和知識產權交易制度”;2015年《中華人民共和國促進科技成果轉化法》又提出“依法約定合作組織形式、任務分工、資金投入、知識產權歸屬等事項”。從出臺的這些政策文本看，國家雖然幾度提到要建立健全和完善知識產權歸屬及收益分配機制，但缺乏專門對產學研協同創新科技成果所有權歸屬問題的具體管制，從而容易引發各協同方彼此間的糾紛。

（二）稅收優惠和金融支持政策工具應用不足

稅收優惠作為激勵和誘導性政策工具，僅在《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》若干配套政策（國發〔2006〕6號）中有所提及，之后十年有關產學研協同創新政策文件中“稅收優惠”這一主題并未得到充分關注。主要發達國家在推動產學研協同創新時一直重視稅收優惠政策工具的應用。如英美等國基本上形成了以間接優惠為主、直接優惠為輔的稅收優惠體系，直接優惠包括采用低稅率、稅收減免等，間接優惠主要有費用扣除、稅收抵免等，稅收優惠政策工具大多是通過政府出臺專門法律法規予以保障。在目前市場經濟條件下，健全完善的稅收優惠政策能夠調動各創新主體，尤其是企業進行自主研發和技術創新的積極性，是推動產學研協同創新發展的重要激勵型工具。同樣作為激勵和誘導的金融支持政策工具，從頻數統計結果來看，其僅占環境型政策工具的5%，44份政策文本中僅有3份政策文本涉及，且提出的政策過于宏觀和籠統，具體能夠實施的政策工具比較欠缺。例如《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020年）》（國發〔2006〕6號）中提出要“通過財稅、金融等政策，引導企業增加研究開發投入”，《國務院關于印發“十二五”國家自主創新能力建設規劃的通知》（國發〔2013〕4號）提出要“進一步研究并完善支持企業創新和科研成果產業化的財稅金融政策”。雖然出臺了這些政策，但具體如何支持、支持力度多大、具體怎樣操作執行等問題都沒有明確提出。可見，我國政府對于產學研協同創新金融支持方面政策工具應用力度不夠。金融支持工具的缺乏，會加大產學研各創新主體資金籌集難度，增加各創新主體尤其是企業投資的風險。

（三）部分公共服務政策工具應用缺失

我國政府在推動產學研協同創新中雖然比較重視公共服務政策工具的制定，但多是提供一些產業指導、人員培訓等基礎服務。建立績效評估體系、定期發布績效評估權威報告，是政府具體指導、支持產學研協同創新的科學依據。近幾年，我國以協同創新中心建設為標志的產學研協同創新雖然取得了一定成效，使高校、科研機構、企業及創新資源得到了協同有效整合。但無論是國家級的，還是省級的，其組建、運行、實施效果均缺乏權威統一的機構對其進行大規模定期績效評估，其后期發展中政府如何支持缺乏翔實的科學依據。在中介組織建設方面，近年來，我國政府在相關政策文件中也提出了要建立中介服務組織，但由于受體制機制的制約，具體實施中成效不佳，中介機構大多數功能單一，機構不健全，還未形成網絡化協作和專業化分工的服務體系，仍未建立起長期規范的全國性產學研協同創新高層論壇之類的商議交流平臺，始終缺乏明確的中介服務機構對產學研協同創新進行支持。

（四）需求型政策工具整體應用不充分

需求型政策工具的應用占所有政策工具的8%，處于全面缺失狀態。在本研究收集的44份有效政策樣本中，涉及外包的僅有一份政策，涉及政府采購和海外機構的也是寥寥無幾，貿易管制未曾涉及。可以說，我國產學研協同創新發展過程中需求型政策工具的應用存在嚴重的不足與缺失。需求型政策工具中的政府采購、外包、貿易管制等工具具有降低市場風險、減少市場不確定性、直接拉動產學研協同創新發展的作用，其較環境型和供給型政策更為直接。近幾年，我國政府才開始重視服務外包這項政策工具的應用，體制機制建設、管理模式制定等亟待完善。根據統計結果來看，我國在海外機構管理方面制定的政策非常薄弱，政府僅是宏觀倡導和規劃，缺乏具體法律、條例、規章、制度對海外機構進行管理，也沒有采取激勵性措施給予鼓勵，提出的政策操作性不強。我國政府采購政策工具應用頻率很低，缺乏健全的法規和制度管制，政府采購的制約機制不夠健全，整個采購過程缺乏有效的仲裁和監督等。

（五）產學研協同創新運行周期政策工具分布不合理

統計結果顯示，政策工具在產學研協同創新運行周期各階段中分布不合理，絕大多數政策工具應用在產學研協同創新發展的準備階段（64%），運行階段（16%）和終止階段（20%）政策工具的應用過少。政府針對產學研協同創新準備階段，包括協同創新機會識別、選擇協同主體、明確協同資源、營建協同環境這些方面制定和出臺的政策就比較多。運行期是產學研協同創新發展階段中知識共享與轉移、知識內化以及科研成果轉化的關鍵時期。目前我國產學研協同創新運行期政策工具的應用相對缺乏，從而對協同創新進程產生了一定阻礙。終止期是基于產學研協同創新目標的實現，對科技成果所創造的價值進行評估和利益分配的階段。利益分配關系處理不當，不僅容易在各主體間產生經濟糾紛，更重要的是會影響各協同主體的合作積極性。因此，它對各創新主體間合作關系的持續穩定發展起決定性作用。目前我國產學研協同創新終止階段績效評估和利益分配的政策相對較少，而且大多是宏觀角度的，可操作性差，法律監督力度不夠。

四、政策建議

（一）整體降低法規管制政策工具使用頻率，加強部分法規管制工具實施力度

目前我國產學研協同創新從初始向全面發展階段轉變，充分應用法規管制政策工具進行宏觀引導是必要的，但隨著產學研協同創新不斷向深度和廣度擴展，法規管制使用過溢，難以調動大眾創業、萬眾創新的積極性，因此，政府應適度減少法規管制政策工具的使用。同時，知識產權歸屬是產學研各創新主體成功協同的基礎性要素。2015年出臺的《中華人民共和國科技成果轉化法》（修訂案）中有針對知識產權歸屬問題進行簡要說明，并且利用法律形式固定下來，這已是我國知識產權立法上的一大突破。但這僅僅是原則上的規定，各創新主體形成的共有知識產權應如何確定產權歸屬、產生的收益如何分配等核心問題必須有專門的法律予以規定和保障。這一點可積極借鑒美國《貝多法案》成功經驗，政府不斷完善針對產學研協同創新的專門知識產權法，并不斷建立健全各方協同的知識產權制度和合理的知識產權收益分配制度，以保障科研人員在創新活動中的合法權益，調動他們進行科技創新的積極性，盡可能避免不必要的利益沖突，為產學研協同創新創建良好的外部環境。

（二）加大稅收優惠和財政支持政策工具應用力度

稅收優惠是產學研協同創新政策工具中重要的激勵性工具，直接關系和影響著各創新主體的經濟利益和合作積極性。針對目前我國產學研協同創新發展中稅收優惠工具國家關注度低以及應用中存在的問題，政府應按照國家經濟發展的中長期規劃，結合各行業產業發展特點，立足各創新主體的具體實際，不斷完善土地使用、建筑安裝、新產品開發、知識產權轉讓等優惠稅收政策，以更好地調動各創新主體協同的積極性。政府應圍繞協同創新中心建設采取多元形式進行重點扶持，降低企業投資的風險性;不斷探索完善金融支持的形式和渠道，建立健全財政金融投資體制機制，拓寬資金來源渠道，廣泛吸收國內外社會資金，積極投入到產學研協同創新中。政府應在政策上重視對早期技術開發階段（即所謂的“死亡之谷”）的資金投入，為其提供充足的專項種子資金支持，積極開拓“天使投資”來源渠道，建立“概念驗證中心”項目，重點關注具有較強轉化能力或商業化潛能的研究項目，并依據成效加以推廣，與外界利益相關者建立協同創新網絡平臺，在各方利益相關者協同中推動技術開發，盡可能降低大學研發成果的市場風險，為早期技術開發和創業提供資金支持。

（三）進一步完善部分公共服務政策工具

近年來，我國政府在組織第三方評估方面，仍停留在政策文件層面，在實踐上仍未建立成熟的產學研協同創新評估機構和機制，特別是缺乏全國性的大型相關研究和評估。對此，各級政府應建立健全產學研協同創新第三方評估機制，組織第三方專業評估機構對產學研協同創新進行定期綜合評估，定期公開發布產學研協同創新績效評估報告，科學檢測和監督政府推動產學研協同創新政策工具的落實情況，為進一步完善相關政策工具提供實證依據和決策參考。同時，要積極推進政府機構改革，針對產學研協同創新建立健全政府專管機構，完善其管理職能。另外，國家政府應采取多種途徑支持建立多樣化產學研協同創新中介組織，特別是要力促建立一個具有長遠戰略意義的全國性產學研協同創新高層論壇，定期組織產學研協同創新各方高層代表開展產學研協同創新相關議題的研討大會。

地方政府也應鼓勵不同區域、行業領域建立部門型中介組織，大力支持跨部門跨地域中介組織，協調不同部門和地域之間產學研協同創新工作開展。

（四）加強需求型政策工具的整體應用

隨著產學研協同創新的不斷發展，對市場的需求也不斷加大，因此加強需求型政策工具的應用是大勢所趨。首先要充分應用政府采購這一政策工具，并鼓勵中小企業參與政府采購，為產學研協同創新的發展提供穩定并可預期的市場環境。要充分重視服務外包政策工具的應用，為我國產學研協同創新發展提供更廣闊的空間。隨著經濟全球化的發展，特別是我國“一帶一路”戰略的逐步推進，擴大服務外包領域、促進國內外經濟技術融合已成必然。因此，政府在服務外包政策工具應用方面應不斷完善扶持，推動外包企業向規模化、專業化、品牌化發展，積極承接長期合約形式的服務外包業務，讓服務外包能夠真正發揮出顯著作用，推動產學研協同創新發展進程。在國際協同日益增強的環境中，海外機構管理和貿易管制也應引起政府的重視和關注。鑒于海外機構管理方面政策薄弱，缺乏具體條例、規章、制度、法律對海外機構進行管理的現狀，政府應在這方面加大政策實施力度，通過制定具體的規章制度和采取相應的激勵性措施鼓勵海外機構與我國合作。

參考文獻：

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（責任編輯劉第紅）