環?！百M改稅”邁出第一步

鄭嘉璐

2017年7月18日，施工車輛在天津市靜海區佟家莊村附近滲坑清理底泥。

4月17號中午十二點半，接通了記者電話的李明宇靠在辦公椅上，點著了一根煙。李明宇是縣地稅局的科員，過去半個月，他一直忙著環保稅的首次征收。他所在的縣有60多家需要繳納環保稅的企業，這天上午，最后一家企業在稅務大廳完成了申報。一直在忙著指導企業，這是李明宇今天上午抽的第一根煙。

今年1月1日，《環境保護稅法》正式實施。4月1日到15日是環保稅的第一個征期，由于清明節假期，不少地方將征期延長到17或18號。環保稅是中國稅制改革與清費立稅行動的一項重要進展，它的征收情況直接影響到排污企業的稅務開支，更關乎生態環境的保護。

從“費”到“稅”

李瑩是縣級環保監察大隊的收費科科長，最近幾個月，她們的工作量少了許多，這是因為排污費被環保稅替代，改由地稅局而不是環保部門征收了。

此前，李瑩最主要的工作是核定企業的排污數據，計算出企業需要繳納的排污費。李瑩告訴《南風窗》記者，排污數據的獲取主要有三條途徑：對于安裝了在線監測設備的企業，環保局可以遠程獲取實時數據；沒有該設備的，監察大隊要委托監測站到企業實地檢查；這兩項都不滿足的則使用“物料核算”、“財務系數”的方法，通過原材料使用量或營業額推算污染物的排放量。除了在線監測，另外兩種監測方式都要耗費環保部門大量的人力物力。

排污贊屬于行政事業性收費，隨意性比較強，很容易受到行政的干預。一方面，地方政府會把“減免排污費”作為吸引企業的手段，犧牲環境保GDP；另一方面，許多環保部門為了減輕工作量.在對企業征收排污費時常常采取“定額制”的方式，并不是根據企業實際的污染物排放情況征收。一位鑄造行業的企業主告訴記者，過去四五年里，他們的銷售額出現過好幾次大的波動，但每個季度的環保稅都是一千出頭，從未變過。

任意減免、協商收費等問題使得排污費的收繳率非常低。有學者測算過，2013年，全國排污費理論征收額至少為254億元，而當年實際繳納的金額僅為204.81億元，征收率不到80%。

收繳率偏低是排污費制度對企業減排刺激不足的重要原因，中國政府近些年一直在推動“清費立稅”，這一背景下排污費被環保稅取代是順理成童的事。在縣地稅局工作的陳蔚然說：“費改稅之后，就不能胡來了，稅額該是多少就是多少，誰也不能更改?！?/p>

為了避免企業負擔增多、實現平穩過渡，費改稅大都遵循“稅負平移”的原則。環保稅也不例外，其征收稅率與排污費基本保持一致，征稅的污染物種類則與排污費完全相同，包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四類。對企業來說，兩者最大的區別在于排污數據的獲取，環保稅要求企業自行填報污染物排放量，而不再由環保部門測算提供，這就意味著企業要對自行申報的數據負責。

從納稅額來看，環保稅的征收沒有對企業造成大的影響。一家生化企業的財政科科長表示，對他們來說，開征環保稅就是換了個部門交錢，繳納金額并沒有明顯的變化。不過，這家企業是排污大戶，每個季度的排污費高達60多萬元，為了降低監測成本，他們很早就配備了在線監測設備，所以排污數據的獲取十分容易。但對一些小微企業來說，想獲得可靠的排污數據，避免稅務風險，就需要安裝監測設備或者委托第三方機構監測，這是一筆新的開支。

環保稅平移了排污費的收費標準，自然就繼承了排污費在稅額方面的缺陷——無法有效補償排污造成的社會損害。根據財政部發布的數據，2015年，全國累計征收排污費173億元，而該年度用于節能環保的支出達到了4814億元，與保護環境、改善生態的開支相比，排污費實在是杯水車薪。

實際上，環保稅占企業繳納稅費的比重很低。以上文提及的鑄造企業為例，他們今年第一季度的銷售額超過一千萬，但環保稅只繳納了1100元，還不到萬分之一，連經理都說“拿得真是少”。一個再簡單不過的道理是，環保稅額高于企業的治污成本，企業才有動力治理污染。環保稅當前的稅率水平，已經難以起到激勵企業的作用，許多企業寧可繳稅也不愿意治污。

過渡階段

環保稅不同于稅務部門以往征收的其他稅種。排污數據的確認需要專業的技術，稅務部門顯然缺乏相應的業務能力，他們只能通過環保部門來核實企業填報的排污數據。

《環境保護稅法》規定，環保稅的征收遵照“自行申報，稅務征收，環保檢測.信息共享”的征管機制。地稅局收到企業的納稅資料后要與環保局的監測資料比對，發現數據存在異常時，提請環保局復核，環保局15日內出具復核意見，稅務部門再調整應納稅額，納稅人補繳稅款。

與排污費相比，這種模式能夠同時發揮兩個部門的長處。地稅局負責征收和比對，環保局負責監測和核查，都是本單位擅長的本職工作。但是，兩個部門都參與征管也必然會帶來配合上的問題，比如哪個部門對認定結果負有最終的法律責任？是否稅務部門不提請審核，環保部門就不需要審核了？兩個部門間的工作配合機制由誰來主導？這些問題在《環境保護稅法》中并沒有明確規定，這就很容易導致兩個部門工作上的互相推諉。

4月上旬。環保稅結束了首輪征收。由于還處在排污費向環保稅過渡的階段，征收過程中遇到問題是在所難免的?！赌巷L窗》記者在調查中發現，首輪征收暴露出的最大問題是基層環保與地稅部門對相關法律法規不熟悉，兩邊都把環保稅的征收看作對方的責任。

在陳蔚然看來，地稅局只是個“繳費窗口”，只需按照企業上報的數據收稅就行了，“多了少了我們不管，環保局才是管理部門。”陳蔚然說，到目前為止，他所在的地稅局沒有拿到當地環保部門的監測數據，也就無法檢驗企業排污量的準確性，他猜測這部分工作要由環保局來做。

但在環保所工作的杜成濤認為，費改稅之后，環保稅的管理當然要由地稅局負責。他做出這個判斷的依據是“沒有接到上面的安排，也沒收到地稅局請求協助的文件”。杜成濤說，環保稅剛開征時，許多企業不清楚自身的排污量，就跑來環保部門要數據。他的領導要他盡量少參與企業報稅，因為“排污費已經轉交到地稅了，環保局的職責還沒弄清楚，現在給企業提供數據，一旦出了問題可能要背責任?！?/p>

李瑩看過相關規定，她知道環保部門有復核排污數據的責任，但她直言，第一季度的環保稅數據即便有異常也難以復核。這是因為排污費取消之后，省去收費任務的環保監察大隊不再委托監測站測算企業的排污情況，而地稅局還在觀望，沒能與環保局建立合作。換句話說，今年第一季度是企業排污檢測的真空期，地稅、環保麗個部門都沒能掌握企業的實際排污數。

問及首輪征收結束后，所在部門將如何參與環保稅的檢測，幾位工作人員的回答不謀而合：“還不清楚，要等上級部門通知”。陳蔚然坦言。環保局和地稅局都還在摸索階段，當前環保稅的征收的確“有點亂”。他認為，等涉稅信息共享平臺和工作配合機制建立起來，兩個部門磨合一段時間，這些問題都能解決；現在最缺少的是上級更明確的政策指導。

繼續改革

理解此次環保稅開征的意義，不僅要看到費改稅取得的直接成效，更要注意到，環保稅的征收推開了建設環保稅體系的大門。這就意味著，當前的環保稅只是一個起點，未來，環保稅必然需要進一步的改革。

除了提升稅率，環保稅改革的另一個方向是擴大征收規模。目前，二氧化碳、污染型產品、揮發性有機物等對環境質量影響很大的污染源并沒有包含在征稅范圍內，這極大地削弱了環保稅保護環境的作用。

其中，二氧化碳是學界呼聲較高的污染物。從長遠看，應對溫室效應、緩解全球變暖趨勢，都需要將二氧化碳納入環保稅征稅范圍。但也必須認識到，發達國家已經完成了財富積累和環保技術的儲備，有能力向低碳經濟轉型。但作為發展中國家的中國正處于經濟快速發展階段，環保技術相對缺乏，面臨著經濟發展和環境保護的雙重訴求。在這樣的背景下，二氧化碳納入環保稅就不能操之過急。

另外一種逃避了環保稅的污染物是廢水。《環境保護稅法》規定，在不超過規定排放標準的前提下，依法設立的污水處理廠不需要為排放的廢水繳納環保稅。杜成濤告訴《南風窗》記者，除了少數幾家水產養殖戶，縣里絕大多數企業的廢水都通過地下管網排入了污水處理廠，這樣一來，排污企業只需要繳納污水處理費，不再需要繳納環保稅了。

導致的結果是，城鎮污水處理廠成為了首要的廢水排放源。這是因為，污水處理廠即便按照標準達標排放，其水質還是低于地表水V類標準。也就是說，排污企業仍然間接地向自然水體排放了污染物，但這部分排污行為卻躲過了環保稅，這也就破壞了“污染者付費”的基本原則。

稅款去向也是未來環保稅要解決的問題。此前，排污費納入財政預算，是環境保護專項資金，大部分用于重點污染源防治等項目。費改稅之后，環保稅完全劃入地方財政，并沒有規定使用方式。有學者擔心，這很容易造成地方政府與企業的合謀：面對技術更新成本，企業傾向于繳稅而不是治污；地方政府為爭奪稅源，會放松環境管制，最終形成企業多污染、多繳稅的局面。

荷蘭是世界上最早征收環保稅的國家，其稅款處置方式或許可供中國參考。荷蘭的環境稅都是專款專用，稅種根據特定的污染種類劃分設置，目的性很強，例如垃圾稅專門用于垃圾的分類和治理。稅收作為專用基金，最終用于該項污染物的治理.這種做法對保護環境起到了巨大的作用。

此次以“排污費改稅”為核心的環境保護稅改革，邁出了稅收調控環境保護的第一步，但稅額過低、征收規模小、環保稅體系不完善等頑疾并沒有得到根治，新生稅種導致的環保與地稅兩個部門的磨合問題也亟待解決?？偟膩碚f，中國環保稅的改革依然任重道遠。

（應采訪對象要求，文中部分人物為化名）