中國體育體制研究

丁怡清

摘要：幾十年來，中國體育事業取得的輝煌成績與舉國體制息息相關，但隨著經濟的發展、社會的進步，舉國體制弊端日漸顯現。本文通過文獻分析法，分析舉國體制的局限性，并從管理體制、產業體制、訓練體制、競賽機制四個方面給出建議。

關鍵詞：舉國體制；管理；產業；訓練；競賽

中圖分類號：G642.0 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2018）12-0235-03

一、體育體制的定義及組成

（一）定義

體育體制是國家組織管理體育的各種機構設置、權力劃分以及各項制度和準則的總稱。

（二）組成

體育體制主要包括三個組成部分：一是體育組織機構，即各級體育行政機構的設置、體育社會組織的建立；二是各級行政機構、體育社會組織的運行機制；三是體育行政機構和體育社會組織所頒布的各項管理規定和準則。

二、體育體制的類型

體育體制是一個國家或是地區在體育領域中權力和利益分配的結果。各國政府體制的不同致使其體育體制的結構也不盡相同，按照管理權力的歸屬可以分為以下三類：政府主導型、社會主導性、政府和社會組織結合型。

（一）政府主導型

在政府主導型下，政府設置專門的體育管理機構，行使幾乎全部的體育管理職能，權力高度集中。這種方式有利于人、財、物等資源配置效率的提高，但與此同時，它抑制了社會體育組織的發展。目前，只有少數的社會主義國家：古巴和朝鮮實行政府主導型體育體制。

（二）社會主導型

社會主導型是指政府不設有專門的權威機構，來負責體育工作，而是由社會體育組織來管理體育。以美國為首的少數發達國家大多采用社會主導性。在美國，職業體育聯盟是管理各職業體育項目的最高機構，涉及比賽規則、設施標準的制定，電視轉播權，門票收入分成，運動員分配及流通，勞資關系等方方面面。而對于業余體育的管理，主要是通過學校系統下的各級體育聯合會、社會體育組中的美國奧委會，以及以美國宗教組織為代表的其他社會組織自治。

（三）政府和社會組織結合型

政府和社會體育組織共同管理的體育體制在世界范圍內被廣泛采用。它是指政府設立專門的體育管理機構在宏觀政策及方針制定上發揮協調監督職能，而社會體育組織負責具體事務的展開及管理。法國是結合型體育體制的典型代表。法國政府設立的青體部和國民教育部與民間機構中單項體育協會聯合發揮作用。既發揮了政府主導作用，也增加了社會民間力量對體育運動參與的積極性；其局限性體現在權限劃分模糊和利益分配的斗爭。

三、我國體育體制

我國現行的體育體制是以競技體育為中心的舉國體制，它指在特定時期內，我國體育事業出于政治需要為達成一定的目標，集中國家力量，對資源進行有效地配置，迅速提高體育的發展機制及相應的組織機構，它是體育管理組織體系以及與之相對應的管理規范的有機統一。我國現行體育管理機構為政府機構和社會組織機構。政府機構中，設立隸屬國務院和各級政府的體育機構對體育的運行發展進行總體干預。與此同時，在其他系統內，也依據系統實際情況，設立相應的體育管理機構開展本系統內的體育工作。社會組織機構主要有三種，一種是社會組織如中華全國體育總會、中國奧委會；第二種是群團組織為工會、婦聯、共青團、學聯；第三種是民間體育組織。

四、問題

中華人民共和國成立初期，我國體育在強大的外在參照系與貧弱的內在現實對比之下，出于政治需要，擴大在國際社會的影響力，提升在全球的政治地位，創建負責任的大國形象。增強人民的民族歸屬感和民族自豪感。實行了以競技體育為中心，高度集權化的舉國體制。自十一屆三中全會以來，我國進入市場經濟，但我國體育體制仍為舉國體制。近年來，舉國體制所產生的種種弊端開始凸顯。

（一）資金不足

舉國體制下，政府是唯一的投資者，行政指令作為體育發展的主要管理手段。資金來源較為單一，多依賴于政府財政投入。在競技體育方面，國家擔負著各級運動隊、國家隊的一切費用。在群眾體育方面，除了基層基礎體育設施的投入，國家還要對體育系統內的全部列入國家編制的人員進行財政供養。國家財政不堪重負。

（二）效率低下

政府以計劃手段，預算撥款的模式，造成了某種程度上的高投入、低產出、資源浪費的現象。隨著競技體育規模的發展，國家維持專業隊的運作成本越來越大，效率和效益均呈現遞減的趨勢，市場作用發揮不夠，資源配置機制有待完善。

（三）系統封閉

政府包辦體育，競技體育的運行高度依賴于政府行政手段，導致體育人才無法合理流動。人才流動機制不健全，束縛于多元化的部門主體，主要以地方行政區域為單位。由于系統的封閉，退役運動員的文化素質相對較低，再就業問題難以解決。在計劃經濟體制下，對退役運動員國家還負責分配，但現如今市場經濟體制，退役運動員所面臨的形勢更為嚴峻。

（四）發展失衡

由于政府選擇了優先發展競技體育，特別是在各行政區內競技體育成績與政府政績直接掛鉤的狀況下，群眾體育的發展相對滯后，社會力量一直是處于被抑制的狀態，也形成了依靠政府的慣性。全國范圍內體育發展嚴重不平衡。

（五）目標多元

舉國體制下，實踐主體的多元化，帶來了體育功能的發展，但是也從根本上引起體育發展的矛盾與沖突。不同層面的主體對體育的需要、選擇和取向不僅存在著差異和分歧，甚至還存在著競爭關系。尤為明顯的是公益目標與職業化市場目標之間的矛盾。

（六）預期不明

預期是指個體或某組織團體作為一個理性實體對未來經濟變量的估計，企業投資體育是為了追求利益的最大化。如果預期模糊，將會引發大量短期行為。近期樂視體育裁員10%引發熱議，由于初期建設階段，對樂視體育資金的投入的管理沒有明確的預期及精準的規劃，造成成本浪費以及人員冗余，為了更好地提升人均效率，完善組織機構，提高核心競爭力，對人事結構進行優化。企業的預期不明，某種程度上來源于政府政策的變動速度過快。

（七）產業畸形

市場經濟引發了體育產業化改革的浪潮，由于體育產業化、市場化在中國還是一個全新的領域，政府部門對體育產業化的狀況，并沒有一個清楚的把握，只能從宏觀上給予意見。相關體育行政部門對體育產業化、市場化改革高度關注，自覺或不自覺地介入微觀經濟活動，對相關企業或其他組織機構不僅給予政策上的支持，還輔之資金的傾斜。許多企業作為獨立核算主體本身時，赤字情況顯著，但從政府政策的傾斜中所得利益遠大于赤字，企業和政府目標不一致，造成了體育產業市場的畸形。

（八）管辦不分

由于市場經濟的不成熟，在體育產業化過程中，體育行政部門作為國家利益的代表干預市場，以行政手段管理市場，造成政府部門管辦不分。運動管理中心作為全國單項協會的常設辦事機構，在項目管理時以國家體育總局的授權的行政單位身份，負責把中國競技體育水平搞上去，不僅抓專業運動成績管理，還抓體育市場管理。全國單項協會出臺相關條例以及規程，是公共權力的擁有者。雖然協會內成員并不是行使該項公共權力的主體，但該權利的行使難免要交由具體的機構或個人，在現實生活中，公共權力運行中含有較大變數的私人性行為不可避免發生，協會人員作為經濟人介入市場化操作。

（九）專職沖突

隨著社會競爭壓力的增大，專業隊的運行成本越來越高，維系運作難度越來越大。在計劃經濟體制下，相關人員一旦被專業隊錄取，便解決了就業等后顧之憂，且經濟待遇相對優渥。而現在，專業隊體制受到強大的沖擊，一方面，專業隊和體校為運動員提供的文化教育相對較少且淘汰率又高。另一方面，市場經濟體制下，運動員退役后再就業成為一大難題。從經濟效益上，職業隊能夠提供更高薪酬。雖然說由于企業的加入，職業隊在一定程度上解決了專業隊經費短缺問題，運動員待遇相比專業隊有很大幅度的提高，但是由于產權不清及政企目標差異，俱樂部問題也是層出不窮。在訓練效果方面，職業隊往往是通過以賽代練，運動員參加過多的商業比賽，而無法對系統訓練的時間進行保障。

（十）機制問題

回顧我國體育發展的歷史過程，雖然從總體上看，相關政策數量不斷增加，政策層級不斷提升，政策內容也在不斷豐富，但政策目標大多空泛、不具體、不明確，政策缺乏針對性。對于政策內容的解讀、界定、實施、落實并未形成一套成熟的運行機制。資源配置機制、保障機制、就業培訓機制、經濟補償機制等方面也均需要完善和提高。鄧亞萍作為體育界政協委員，在提案中就運動員保障機制談道，“專業運動員退役安置問題一直是制約我國競技體育舉國體制通暢運行的瓶頸”。在職業體育規制政策方面，我國體育產業政策文件中，僅有一件涉及到職業體育管理的具體政策，即《關于加快體育俱樂部發展和加強體育俱樂部管理的意見》，該政策頒布于1999年，已不適應我國足球、籃球等職業聯賽現期的發展需要。幾十年來，全國單項協會和運動項目管理中心在建立相關規制方面曾作出不懈的努力，但由于缺乏政府高層所建制的政策，賭球、賄賂、假球、黑哨等令行不止。關于健身休閑業，在英、法、澳、日等發達國家，都明確地將健身休閑業定義為非營利性產業，國家在稅收、信貸等方面給予一定的優惠扶植政策。我國在2014年國務院頒布的《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見中》提出完善稅費價格政策：對相關經認定企業減按15%的稅率征收企業所得稅，對從事文化體育業企業按3%的稅率計征營業稅，對體育場館自用房產和土地享受相關房產稅和城鎮土地使用稅的優惠。盡管有了這些政策的出臺，但對體育企業類別的劃分不夠明晰，實施起來難度大。

政策工具是實現政策目標的基本途徑，在體育產業發展的國家，最常用采用的政策工具是財政補貼和稅收優惠政策。《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見中》中表示，對于有條件的地方可設立體育發展專項資金，對符合條件的相關企業及社會組織給予項目補助、貸款貼息和獎勵等優惠政策。該項政策含金量高、操作性強，是我國體育產業發展史上里程碑式的文件，但因頒布年限較短，其所產生的政策紅利有待進一步觀察。

五、完善舉國體制的舉措

（一）體育管理體制

從國際體育發展的趨勢來看，競技體育職業化、市場化是不可逆轉的趨勢，體育管理體制傾向于向社會主導型發展，政府退出直接管辦的狀態，但是這并不意味著，政府全然撒手競技體育，我國群眾體育的基礎還很薄弱，我國國情也決定了，當今以后包括在今后的很長時間內，競技體育的有效運行還仍然需要政府的干預，體育管理體制的發展目標是政府和社會各司其職、分工協作、協調發展，由市場將政府和社會聯系起來。政府進一步加強對體育事業的宏觀調控能力，抓好體育發展規劃的大方向，完善市場競爭規則，創造公平競爭的環境，建立健全相關法規法制；政府實現管辦分離，加大促進項目管理中心向體育協會的轉化，將有些項目放由體育協會管理經營，由市場去優化配置資源，與此同時，將權力下放到省市各級，包括訓練基地，充分發揮地方的主導性和積極性。

（二）體育產業體制

為糾正市場失靈，促進體育消費，進一步培育和解放體育市場，推動我國體育產業結構優化升級，提高我國體育產業在國際范圍內的核心競爭力，要加大對健身休閑、保健康復、體育培訓、場館經營等方面的優惠扶植政策力度，與此同時，出臺相關配套文件和具體措施，加強對體育競賽、職業體育的改革舉措落地的監督和考核。在組織政策方面，應該清晰地劃分產業組織的邊界，明確政府、市場、社會和企業等多元主體的職責；將體育服務業作為國民經濟產業中重要的組成部分，提升其比重，促進體育本體產業和相關產業協調發展，拓展相關業務，促進融合發展，完善體育產業的鏈條，推動集群發展，以促進我國體育產業結構政策的順利推進；優化體育產業結構布局，因地制宜地發展體育產業，建立東、中、西體育產業協同發展、良性互動的發展格局；堅持自主創新、加強產學研基地結合，提高體育產業標準化水平，加大對體育產業標志及無形資產保護。

（三）體育訓練體制

學訓矛盾、國家利益和地方矛盾、訓練經費不足矛盾等弱化了競技體育訓練教育人、培養人的本質。完善和發展訓練體制，拓寬訓練渠道，發展橫向和縱向訓練途徑。提升運動員人文觀念，全面發展運動員素質，促進運動員的全面發展，從根源上解決訓練過程高淘汰率、文化教育水平低、退役運動員再就業困難等問題。與此同時，要提高運動訓練的科技含量。

（四）體育競賽體制

改革全運會體制，充分發揮地區優勢，調動國家、社會等各方面的積極性，促進競技體育面向市場，提高競賽質量和效率，縮短戰線，突出重點，加強規范化管理，設計出更加科學的制度。

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Research on Chinese Sport Whole-nation System

DING Yi-qing

（Department of Physical Education，Peking University，Beijing 100871，China）

Abstract：For decades，the brilliant achievements what China sports have made is closely related to sport whole-nation system，but with the economic development and social progress，the drawbacks of sport whole-nation system occur increasingly. Through literature analysis，this paper analyzes the limitations of sport whole-nation system，and gives suggestions from four aspects：management system，industrial system，training system and competition mechanism.

Key words：sport whole-nation system；management system；industrial system；training system；competition mechanism