對工程建設項目審批制度改革中存在問題的思考和建議

陳強

【摘要】工程建設項目審批制度改革是轉變政府職能、深化行政體制改革的重要手段和突破口，中央要求各級政府采取措施將企業開辦時間和工程建設項目審批時間壓減一半以上，進一步優化營商環境，但由于帶有濃重傳統審批習慣的思想觀念、利益格局、政治體制、職能轉變及法律障礙等原因，使得在建設項目審批制度改革中還存在著不少不適應現代行政理念和社會發展要求的問題，包括行政審批事項精簡不夠，行政審批事項保留、取消或者調整缺乏規范的程序約束，行政審批流程有待優化，行政審批標準化建設尚待加強，行政審批的制約監督機制尚需健全，行政審批法律法規有待完善等。

【關鍵詞】工程建設;行政審批;審批制度改革

按照國務院關于行政審批制度改革工作的實施意見，各地區加緊落實審批改革方案，加快政府職能轉變，改進行政審批行為。推行“一個窗口”、“一張表單”、“并聯審批”，“信息共享”、“限時承諾”等等舉措。審批效果顯著，但仍存著一些問題，例如，我們在對長春市“一門式、一張網”行政審批進行調研中發現，建設項目從立項到竣工，行政審批及備案事項中涉及20個政府機構，審批性環節35個，要求企業提供材料243條（項），其中，審批核心內容重點材料65條（項），含咨詢機構出具各種報告17項種類，其余為申報申請書、一般性材料和各部門重復性收取的申報材料，如企業營業執照、資質、企業情況說明、法人代表、經辦人身份證明等。仍反映出審批手續繁瑣，審批要件繁雜，審批環節過多，審批周期過長。企業申報負擔過重，審批結論不確定，企業市場風險加大。如長春市國土資源局在國有土地使用權新建項目審批中，該項審批過程向社會公示17個工作日，其中內設審批性環節15個，而其中局內各層級領導流轉性簽字占7個，且每個領導簽批時限竟占時一個工作日，僅簽字共占用7個工作日。審批效率低下，審批形式傳統落后。上述問題，其它城市均有存在，共性問題比較突出。而發生這些問題城市的審批行為，已經是近兩年當地政府加強法制化管理，完成了對各審批部門權責清單疏理之后，審批職責、審批內容，審批條件均已經被審核認定。上述暴露出的共性問題，地方政府在搭建電子政務系統從調研到設計都沒能充分認識和治理，已至被帶入到“互聯網+政務服務”的體系內，從目前審批效果上看，距中央的要求還有很大差距，影響了審批改革的成效。

為此建議

1、進一步整合、優化、建立以建設項目審批為核心的《行政審批法》法規體系，完善審批標準化、規范化、程序化制度建設

將審批中涉及的產業規劃、土地利用規劃、城市規劃、建設、環保、消防、人防、林業、水利、防災減災等各領域、各專業，應實現“多規合一”。目前，審批事項內的各環節和流程“無法可依”問題突出，這是制約建設項目審批改革重要因素，也是并聯審批中難以統一的阻礙。建設項目行政審批是一項系統工程，但目前相關的法律依據散見于各領域、各部門內部使用的規范文件中，或含糊或缺失，未有效集中、明確和統一。使得各審批機構及其內部各執已見，“依法打架”，根源是缺少《行政審批法》相關制度體系的建立。同時建設項目在立項、規劃決策等方面機制不完善，審批過程監督中社會、公眾參與度差，未有建立對聯合審批監督體制，也影響著改革的進程和效果。而《行政許可法》在實踐中不能覆蓋行政審批的行為過程，存在著盲區。審批機構未將審批環節、審批條件、審批要求、審批內容和審批標準的各個環節，通過科學的聽證、論證等決策方式公示到社會，出現審批標準隨意及相關解釋矛盾等不規范行為。造成這一情況的原因是改革缺少頂層設計，中央改革方案預見性不足，實踐經驗少，相應法律法規修改滯后。近幾年來，國家在簡政放權后，缺少相關制度措施。在我國，法規、標準、規劃的制定，是從上向下貫徹，而改革又要求自下而上，相互矛盾。基層缺少法規支撐，地方相關法律法規沒有依據，審批部門之間壁壘嚴重，社會積怨，政府部門之間在審批中缺少自信和互信。

2、進一步評估、審查、規范、清理各審批機關審批條件和審批申報要件內容與數量

在調研中發現，審批機關違規要求的審批要件和數量問題極其突出，沒有相關規范制約和清理。應堅持“能放則放，能減則減，能轉則轉”的原則，堅決把該“放”的徹底放開、該“減”的徹底減掉、該“清”的徹底清除，應繼續將一些審批前置條件、審批申報要件，清理一批，下放到社會機構一批，編入專業咨詢服務機構報告相關格式文本中。目前各地政府對審批部門的審批條件、審批要件和數量均為審批機構自定，沒有進行規范管理，雖然一些審批機構公布了審批前置條件，但多以范本范文形式簡單介紹，缺少明確的法定條件和法定程序規范審批行為認定依據。僅一個審批機構內部要求的申報審批要件達到十幾項，以至整個審批體系達到幾百項之多，申報材料之間關聯度不強，過度泛濫。我市建設工程項目審批過程中，還存在著部門審批之間互為前置條件的現象，其前置條件相互沖突，其形成原因是多年來政府各部門互信體系，本位主義、相互制約，風險共擔、避責意識等多種因素積累形成。隨著中央簡政放權，地方設立的前置條件越來越多，暴露出地方接不好，接不住現象，與中央的精神相違背。而這些條件，并沒有經過聽證、論證、公示等法制化制度程序，前置條件的設立未遵循便民、高效服務原則。政府的雙重身份既是部門法律法規的制定者，又是執行者，在審批條件設置上優先使得項目審批行為，保護的是政府自己，而不是方便企業。企業是經濟的主體，這次改革行政審批的目的，就是為了促進經濟發展，創造優質營商環境。行政審批改革方案，應讓企業發聲，尊重和重視企業的愿望和需要。應以企業和市場的視角看待這場改革，但現實卻恰恰缺少了這個。政府是行政審批的執行主體，依法行政是基本原則，但目前改革中，相關法律法規還不健全，各地區普遍存在著“大運動式簡化審批”、“大運動式強化監管”。甚至出現“前門松、后門堵”的矛盾局面，以批代管，將事中事后的監管，放在審批環節中。

3、進一步審查、修改、合并各審批部門內部審批環節和審批方式

推行不見面審批，嚴格審查審批部門內部審批權分割問題，杜絕“審批長征圖”的出現，項目申報，各審批部門之間、部門內部審批流轉徹底取消相關負責人簽字、部門或單位蓋章的傳統“公章開會”確認方式。多部門應集中建立統一的“一個窗口、一個表單、一個出口”并聯式審批機制，各部門之間以通過“互聯網+政務服務”采用電子審批公告互信制度。項目審批除以土地證、規劃用地許可證、建設工程規劃許可證、建設工程施工許可證四證為審批完結。應進一步完善審批機構共建共用的數據共享機制，將部門之間、部門內部離散或串行的審批流程優化為并行業務流程，形成扁平化網絡化的政務審批、服務格局，提升政務審批、服務的整體性、協同性。嚴格限定一項審批一個出口，關聯性審批幾個機構一個審批出口的原則，各部門、各中間環節一律不得再采用對申報單位簽字蓋章形式。

以往審批環節多，時限長，往往幾十個、上百個公章，經歷了多少個負責人簽字，造成了“公章開會”，形成“審批長征圖”，而為社會詬病。其中原因復雜，有制度的不完善，有部門之間、部門內部權力、利益多種因素，說到底是人的因素。因此建議取消以簽字蓋章的審批方式，取消傳統的“串聯式”審批形式，申報單位與審批單位不見面，不用申報單位挨個部門跑腿、磕頭去蓋章。另外，優化審批環節和審批方式，設定審批時限，超時追責的監管制度。客觀上也是避免權力尋租的一種方式。

目前，審批部門審批權的內部歸并尚未完成。從各職能部門內部來看，多重初審、復審、再審，使得審批權往往被分割到不同處（科）和若干個不確定的工作人員，他們又分別劃歸幾位領導分管，由此形成一個龐大、復雜的審批系統，又由于審批授權不足、審批程序設定混亂、網上審批制度條件不足等因素，未建立有效的協調機制，有些審批還沒歸到統一出口或指定到行政服務中心管理。同時，各部門為了保護自己，搞審批外審批，附加條件式審批。聯合審批牽頭部門的組織監督力有限，相關部門的配合度很難保障，由此往往造成審批環節不協調、不順暢。例如審批過程中涉及審批單位基層領導、分管、主管、主要領導等等簽批蓋章的，大多還需要回到原單位辦理，遇到領導開會、出差或者病事假等等事由，就會導致報批文件被長時間擱置，聯合審批無法順利開展。其次，聯合審批協調機制和責權利分配機制、監督機制缺失，導致聯合審批的推進效率不彰和動力不足。值得注意的是許多地區對聯合審批并不理解，將聯合審批變成多機構聯席會議，在原審批中又增加了一個環節，反而影響了審批效率。

4、進一步明確告知、承諾制度的法律性質

應對這一制度的建立進行相關論證。完善告知、承諾制度程序化和標準化以及對行政審批程序和行為建立說明理由制度。

推廣告知及承諾制度，是本屆中央政府想通過試點的經驗中收集整理，形成可復制推廣的舉措，也是政府改革審批方式轉型的亮點和風險之一，目前沒有相應法律法規支撐。設在哪一個環節，怎樣合法合規？該項制度的法律地位怎樣？均無可知。目前告知行為多見于行政處罰制度中，屬行政執法義務。但承諾制度缺少法律解釋，承諾責任的程序、內容、責任認定應從立法角度考慮，完善告知和承諾的內容、時間、程序和標準化要求以及相關的法律責任和義務。同時，由行政審批程序伴隨而生的告知、承諾制度實施中，必須對社會、公眾進行依法說明理由，說明理由制度是指行政主體在做出對行政相對人合法權益產生不利影響的行政行為時，除法律有特別規定外，必須向行政相對人說明該行政行為的事實依據、法律依據以及進行自由裁量時所考慮的政策、公益、形勢、習慣等因素。該項制度至今沒能在行政審批中有效實施。告知承諾制度和說明理由制度，是政府落實事中事后監管任務的基礎，僅利用失信懲戒制度，是否確能實現有效監管，還缺乏監管措施和監督機制配合。調研中發現企業實際情況與承諾內容不符（除企業技術負責人發生變更）時，當誠信體系和懲戒制度的建立、完善及其影響，還要經歷一段很長時間才能見到效果時，且其效果存在著極大的不確定性。現實中這項制度的建立和完善往往滯后于審批制度的改革。增加了監管的難度和政府承擔的風險，也希望引起中央層面的注意。

5、進一步推行審批代理或代辦專業服務機構制度

客觀來說，建設項目的審批環節多，程序復雜，周期長，其專業性、法規性、系統性極強，這是一個世界性的難題。圍繞行政審批，我國推行的社會咨詢服務機構制度輔助審批發揮了巨大作用，但對一些企業來言，對審批涉及的政府機構的職能、審批過程以及相關政策性和專業性不是十分掌握。企業內部也無專業部門和人員熟悉。當前項目責任單位熟悉項目報批工作的人員不多，大部分申報經辦人員對項目報批要求、報批流程、辦事規則等了解不深、研究不透，經常涉及到一些政策性專業性問題時，非專業人員難以掌握，往往導致項目報批不連貫，經常走“回頭路”。有些項目報批沒有固定的報批人員，容易出現與部門審批人員聯系溝通不夠問題，影響報批進程。在現有體制下，企業和社會產生審批恐懼癥心理，可以理解。但也有一些“巨嬰式”企業的項目，給當地増加了稅收和就業，自認為是當地地方經濟主體， 故意不知道，故意不懂，揣著明白裝糊涂。向政府提出各種要求。而當地政府從地方經濟角度妥協于企業的要求，采取“綠色通道，減免手續，特事特辦、先建后批”等方式，這些方式均不符合國家相關規定。屬非正常審批行為。令領導干部和審批機構承擔巨大風險。所謂簡化，就是以先建后批為核心，違規而沒有處罰，也說明我們的監管機制存在問題。更有人美其名曰為項目服務，這種賭博性審批，追求的是地方利益和政績，破壞的是行政審批的公正性和公眾利益。因此建議推行建設項目審批代理或代辦制度，由社會專業服務機構代表企業完成審批事項，由專業機構做專業的事。專業機構因其性質，能更好的掌握行政審批的政策和流程，其專業性不僅彌補企業在申報中自身的不足，也為企業在項目申報中得到決策規劃和風險控制上的幫助，讓企業騰出精力安心做自己特長的事。但目前該項制度還沒有明確下來，該類服務機構的法律性質和地位、法律責任和義務需要相關立法給予說明。

參考文獻：

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