淺談衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法全過程記錄

陳炯媛

[摘要] 衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法全過程記錄是指衛(wèi)生監(jiān)督員對日常監(jiān)督檢查、行政許可、行政處罰等衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法活動全過程中的各項信息進行記錄，在實現(xiàn)執(zhí)法全程留痕，確保嚴格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法等方面發(fā)揮了重要作用。但在實施過程中仍會面臨經(jīng)濟成本較大、缺少統(tǒng)一操作規(guī)范等一系列問題及難點，如何通過加大宏觀調控、提高執(zhí)法技能等方式有效推動該項制度的落實，是一項任重而道遠的任務。

[關鍵詞] 衛(wèi)生計生；執(zhí)法全過程記錄；衛(wèi)生監(jiān)督

[中圖分類號] R19 [文獻標識碼] A [文章編號] 1672-5654（2018）07（c）-0155-03

Brief Discussion on the Whole Process of the Health Family Planning Supervision and Law Enforcement

CHEN Jiong-yuan

Nantong Health Supervision Institut， Nantong， Jiangsu Province， 226000 China

[Abstract] Recording the whole process of the health law enforcement refers to recording all the information of law enforcement activities such as daily supervising and inspecting， administrative permission， administrative penalty and so on. It plays an important role on ensuring fair and civilized law enforcement. However， there are still many difficulties to be solved in implementation process， which include the biggish economic cost and lack of unified operation specifications. It is a hard task on how to implement this institution effectively by strengthening macro control and improving basic skills.

[Key words] Health and family planning； Recording the whole process of law enforcement； Hygiene supervision

近年來隨著衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法環(huán)境愈發(fā)復雜，各類案件的查處難度逐年提高，導致衛(wèi)生監(jiān)督員面臨的執(zhí)法風險也越來越大。為保證衛(wèi)生監(jiān)督員嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境，2016年2月，國家衛(wèi)生計生委辦公廳出臺《國家衛(wèi)生計生委辦公廳關于建立衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法全過程記錄制度的通知》（國衛(wèi)辦監(jiān)督發(fā)〔2016〕3號）。該文就衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法全過程記錄實施過程中的必要性和重要性及難點問題作相關闡述，并提出對策建議。

1 衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法全過程記錄的含義

執(zhí)法全過程記錄是指行政機關執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，通過書式記錄、影音記錄和其他記錄方式，對日常巡查、抽樣檢測、調查取證、審查決定、文書送達等行政執(zhí)法活動的全過程信息進行真實、準確、完整、及時記錄[1]。而衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法全過程記錄則是指衛(wèi)生監(jiān)督員對日常監(jiān)督檢查、行政許可、行政處罰、行政強制等衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法活動全過程中的各項信息進行記錄。

2 衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法全過程記錄的內容及形式

根據(jù)《國家衛(wèi)生計生委辦公廳關于建立衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法全過程記錄制度的通知》（國衛(wèi)辦監(jiān)督發(fā)〔2016〕3號）中的要求，衛(wèi)生計生執(zhí)法全過程記錄應當包括以下形式。

2.1 衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法工作制度

包括文書的起草、流轉、審核等、音像資料及設備的使用、權限、保管等系列具體制度，結合各單位的實際情況進行制定，規(guī)范衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法全過程。

2.2 文字記錄

包括案卷制作過程中的現(xiàn)場筆錄、詢問筆錄、合議記錄、陳述和申辯筆錄、審批表等各類文書。

2.3 音像記錄

包括現(xiàn)場檢查照片等圖像數(shù)據(jù)、執(zhí)法記錄1儀采集的視頻數(shù)據(jù)等。

2.4 其他在衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法過程中所運用的設備及記錄的信息

包括監(jiān)控設施、手持執(zhí)法終端、信息系統(tǒng)平臺、大型存儲設備、實時指揮系統(tǒng)等，對衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法中的各個環(huán)節(jié)實施全過程記錄。

3 實施衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法全過程記錄的重要性

在貫徹落實《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》關于“建立執(zhí)法全過程記錄制度”的要求以來，衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法全過程記錄制度建設工作在真實、準確反映行政執(zhí)法行為，維護人民群眾合法權益等方面發(fā)揮著重要作用。這也是我國全面推進依法治國，實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的時代要求。

3.1 規(guī)范執(zhí)法程序，打造良好形象

在衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法的全過程中，采取執(zhí)法記錄儀、錄音筆等設備對執(zhí)法過程進行音像記錄有利于倒逼衛(wèi)生監(jiān)督員穿戴整齊著裝、使用規(guī)范用語、履行法定程序，對執(zhí)法著裝不規(guī)范、亮證等法定程序落實不嚴格、執(zhí)法言行不文明等現(xiàn)象予以約束，減少執(zhí)法瑕疵，塑造衛(wèi)生監(jiān)督員隊伍專業(yè)水平高、業(yè)務能力強、素質修養(yǎng)好的良好形象。

3.2 客觀記錄事實，全面固定證據(jù)

衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中若單純以現(xiàn)場筆錄、詢問筆錄等紙質文書進行記錄，則會出現(xiàn)不同的衛(wèi)生監(jiān)督員對同一件事情有不同的信息編輯的現(xiàn)象，主觀性偏差較大，影響證據(jù)的真實性及客觀性。若輔以全面的音像資料，則更能夠反映書式證據(jù)的真實有效性；此外，若面臨當事人日后翻供的情形，有文書、音像等全面客觀的資料更能夠固定證據(jù)，進行事實佐證，規(guī)避執(zhí)法風險。

3.3 還原執(zhí)法場景，保護執(zhí)法人員

在衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法時，常常面臨當事人拒不簽字、破口大罵等不配合執(zhí)法的情況，更有甚者，會謊稱衛(wèi)生監(jiān)督員打人并將照片傳至網(wǎng)絡，引發(fā)輿論討論，導致執(zhí)法人員遭到不明真相的群眾誤解。而衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法全過程記錄則在一定程度上保護了執(zhí)法人員，通過錄音錄像使執(zhí)法場景的真實情況得以還原，還執(zhí)法人員以清白。

3.4 完善證據(jù)體系，保證案卷質量

由現(xiàn)場筆錄、詢問筆錄等文字材料、錄音錄像等音像資料等組成的證據(jù)材料使得證據(jù)鏈更加豐富完善；在當事人接受調查詢問、進行陳述申辯的過程中，衛(wèi)生監(jiān)督員詢問時易遺漏案件要點，通過詢問調查室的監(jiān)控畫面輔以實時指揮系統(tǒng)，則可以及時予以提醒，減少案卷爭議。同時，通過存儲設備使得案件調查全過程得以留痕，方便日后追溯管理。對于被處罰過的當事人也可快捷地調取之前案卷書式及影音記錄，便于日后及時回訪，并有針對性地進行檢查。

3.5 妥善保存證據(jù)，便于交流經(jīng)驗

衛(wèi)生監(jiān)督員在相關案卷的制作過程中必然就相關罰則、量罰幅度等問題產生爭議，通過執(zhí)法全過程記錄，則可以真實還原現(xiàn)場情景，對爭議關鍵點進行證據(jù)材料反復比對，進行業(yè)務切磋與討論；對于優(yōu)秀案卷，也可以通過執(zhí)法全過程記錄的信息模擬還原其執(zhí)法全過程場景，便于經(jīng)驗交流，提升執(zhí)法隊伍整體的辦案水平和辦案質量。

4 衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法全過程記錄實施過程中的問題及難點

雖然實施衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法全過程記錄可以在很大程度上實現(xiàn)規(guī)范執(zhí)法程序、有效固定證據(jù)、全景追溯管理等目的，但在實施的過程中仍會面臨很多問題和難點。

4.1 經(jīng)濟成本較大，單位負擔沉重

在全面實現(xiàn)衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法全過程記錄的過程中，需要有配套硬件及軟件設備。包括至少人手一臺的執(zhí)法記錄儀、移動執(zhí)法終端、配備監(jiān)控攝像頭的詢問調查室、實時指揮室、聽證室及其配套設施等硬件設備，以及相應的數(shù)據(jù)交換平臺、信息存儲管理平臺、移動執(zhí)法系統(tǒng)、實時指揮系統(tǒng)等軟件設備。這些硬件設備的購置費用以及軟件系統(tǒng)的開發(fā)、購買、維護等費用對單位而言都是一筆不小的開支。并且在添置過程中，不能盲目追求價格低廉，必須兼顧這些設備的實用性與性價比，不能出現(xiàn)執(zhí)法記錄儀記錄信息不完整等低級問題[2]，這些無疑對基層執(zhí)法機構的財政能力帶來了一定挑戰(zhàn)。

4.2 缺乏統(tǒng)一的配套制度及操作規(guī)范，執(zhí)法全過程記錄執(zhí)行難、執(zhí)行亂

部分衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法部門都在根據(jù)單位自身特點摸索建立執(zhí)法全過程記錄的制度[3-4]，但仍缺乏統(tǒng)一、完備、科學合理的配套制度及相關設施設備的操作規(guī)范，使執(zhí)法全過程記錄執(zhí)行困難重重。

4.2.1 執(zhí)行難 對一套音像資料用多少臺執(zhí)法記錄儀錄制、由誰錄制、由誰調試、收集到的資料由誰保管、是否涉及隱私[5]等細節(jié)問題都沒有明確規(guī)定，導致有些案卷材料只附有錄音或錄像，沒有完備材料，使案卷質量下降。

4.2.2 操作難 衛(wèi)生法律法規(guī)的種類、法條紛繁復雜并且在不斷更新完善，面對具體的處罰場景，若手持移動終端內缺少完相應的處罰種類可選，則衛(wèi)生監(jiān)督員會陷入很被動的局面。而將全面的、完備的法律法規(guī)及處罰種類錄入移動終端系統(tǒng)內則是一項龐大復雜的過程，需要長期的維護與完善。

4.2.3 保管難 收集到的數(shù)據(jù)資料的保管人選、資料調取權限等問題也并沒有統(tǒng)一規(guī)定，導致資料整理混亂。可能會出現(xiàn)部分監(jiān)督員將對自己不利的執(zhí)法瑕疵畫面進行不記錄、刪除、修改等情況。若對衛(wèi)生監(jiān)督員實行封閉式權限管理，可能也會帶來實時授權的速度跟不上等問題，影響執(zhí)法效率。因此，資料保管人員、調取權限問題亟待解決。

4.3 信息系統(tǒng)挑選難度較大，影響執(zhí)法效能

衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法全過程中，若要實現(xiàn)全面、完備的信息記錄，必然需要一個良好的操作系統(tǒng)以及穩(wěn)定流暢的運行配置。在過去的執(zhí)法終端中，經(jīng)常會出現(xiàn)網(wǎng)絡連接延時、因系統(tǒng)升級等因素導致設備不兼容、經(jīng)常卡頓等影響執(zhí)法效能的情形。因此，如何挑選一個實用的系統(tǒng)也是一個難點。

4.4 執(zhí)法人員主客觀因素制約

主觀上，衛(wèi)生監(jiān)督員會存在觀念束縛，認為執(zhí)法全過程記錄的實施是對執(zhí)法人員的約束與捆綁，容易暴露衛(wèi)生監(jiān)督員使用不規(guī)范執(zhí)法用語、不落實執(zhí)法程序、執(zhí)法記錄儀和案卷時間顯示不一致等執(zhí)法瑕疵，影響考核評價。客觀上，一是部分老同志對于電子設備不精通，面對新配備的執(zhí)法記錄儀等設備學起來較年輕人而言相對慢些，在執(zhí)法過程中使用這些設備不太熟練，影響執(zhí)法效率；二是面對龐大的數(shù)據(jù)和信息，必然需要專人從事調試、授權、整理、保管、調取等工作，執(zhí)法人員在完成日常的監(jiān)管、處罰等職責外再處理這些工作，勢必有些力不從心。

4.5 當事人心態(tài)轉變，執(zhí)法難度提升

當監(jiān)督員進入某家單位時，通常會以閑聊等方式使當事人放松心態(tài)、拉近距離、配合執(zhí)法。而當監(jiān)督員告知當事人“現(xiàn)在我們將對你所說的每一句話進行錄音錄像”時，當事人則會產生戒備心理，站在監(jiān)督員的對立面，抗拒執(zhí)法的可能性大大提升，監(jiān)督員的執(zhí)法難度也就相應提高。

5 對策及建議

5.1 加大經(jīng)濟投入，配備齊全設備

將執(zhí)法記錄儀、移動執(zhí)法終端、實時指揮室等硬件設備及信息存儲平臺、數(shù)據(jù)交換平臺、移動執(zhí)法系統(tǒng)等軟件設施配套完備，并提高對上述系統(tǒng)的維護費用，可實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，有效改進執(zhí)法全過程記錄的效果。同時，挑選一家較好的軟件開發(fā)公司，充分考慮數(shù)據(jù)安全、音像記錄與信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)關聯(lián)等問題，切實轉變信息系統(tǒng)不兼容、閃退等問題，并利用技術簡化操作步驟，節(jié)約操作時間，可以大大提升執(zhí)法效率。面對高昂的購置費用，一方面，國家、省市層面相關領導部門可考慮政策、經(jīng)濟支持；也可考慮將全省衛(wèi)生計生移動執(zhí)法終端內的信息系統(tǒng)、案卷歸檔、信息存儲調取終端等軟件系統(tǒng)統(tǒng)一起來，建立統(tǒng)一平臺，減少基層執(zhí)法單位購置及維護系統(tǒng)的財政壓力，也便于高效地整合資源，統(tǒng)籌執(zhí)法信息。另一方面，相關領導部門也可考慮與城管、工商等執(zhí)法單位相銜接，建設綜合執(zhí)法平臺，費用也由各承辦單位均攤，在減少各單位購置費用的同時，也更便于執(zhí)法信息的綜合管理及各部門聯(lián)合查處大案要案活動的開展。

5.2 建立配套制度，統(tǒng)一操作規(guī)范

由國家、省市衛(wèi)生計生主管部門制定統(tǒng)一執(zhí)法全過程記錄制度，從設備管理、儀器調試、信息保管、權限設置、操作規(guī)范、記錄形式等方面進行統(tǒng)一梳理，各單位結合自身具體情況進行制度措施和操作規(guī)范的完善和修訂。在制定制度的過程中，應注意實現(xiàn)人員的審錄分離，最大程度地保障獲取信息的客觀性及公開性；同時，也需要實現(xiàn)權限管理及層級管理。對于重要程度不同的資料，需設置不同程度的權限。此外，對于社會影響大、傳播范圍廣或是直接涉及公民人身自由、生命健康、重大財產權益的案卷，應及時適當予以公開部分資料，保證信息的陽光透明性，消除公眾疑慮，進一步樹立政府的公信力。

5.3 增強培訓效果，提升執(zhí)法技能

加大對衛(wèi)生監(jiān)督員的培訓力度，其一是加強對全過程記錄中設備設施的培訓。邀請能夠熟練操作相關設備的人員進行操作演示，并安排專人協(xié)助設備維護與使用咨詢；同時，可在一段時間后對操作技能進行考核，對于考核不過關的人員進行再培訓。其二是要加強對執(zhí)法技能的培訓，包括在執(zhí)法過程中的規(guī)定動作、文明用語、文書書寫、執(zhí)法技巧、談話技巧等內容，均需要進行專門培訓，積累執(zhí)法經(jīng)驗，減少執(zhí)法瑕疵，規(guī)避執(zhí)法風險。

5.4 大力轉變觀念，推行全過程記錄

推行執(zhí)法全過程記錄是一個漫長的過程，需要多措并舉來推動實現(xiàn)。①通過實地考察、案例分析等多種形式向執(zhí)法人員講解執(zhí)法全過程記錄理念及實現(xiàn)方式，明確其重要性，破除被束縛的理念，使執(zhí)法人員能夠接受執(zhí)法全過程記錄制度的推行。②建立責任追究制度，對于未能夠將執(zhí)法全過程記錄運用到辦案過程中、或在重大案件辦理過程中缺少音像、文書等必要資料的科室或個人追究其責任，并與考核結果相掛鉤，以此倒逼執(zhí)法人員熟練施行執(zhí)法全過程記錄制度。③依法追究故意剪切、刪除、私自拷貝、保存、擅自損毀執(zhí)法記錄信息等違法違紀行為，樹立執(zhí)法全過程記錄的權威性與嚴肅性。

推進衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法全過程記錄是一個長期的過程，需要多措并舉、多方協(xié)調、各地支持才能夠有效推動實施，并長久落實。在實施過程中要把控好方向、把握準力度，才能夠使此項工作真正成為衛(wèi)生計生監(jiān)督執(zhí)法過程中的利器。

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（收稿日期：2018-04-21）