保險資金介入PPP項目的融資方式和風險分析

傅立光

PPP模式在基礎設施領域的運用在世界上得到廣泛應用，我國政府為化解地方債務，轉變經濟模式和尋求新的經濟増長點，在國務院、各部委的大力推動下，全國興起了PPP熱潮。本文以我國PPP模式及背景入手，分析了保險資金介入PPP項目的可行性及融資途徑，解析了融資PPP項目存在的風險。

一、我國PPP模式背景及現狀

自從黨的十六屆三中全會提出，民營資本進入公共領域后，政府出臺了一系列政策、法規鼓勵PPP模式發展，尤其是近幾年在國家財政收入增速放緩而剛性財政支出速度遞增，特別是教育、醫療、社保的強烈需求，政府財政壓力劇增。PPP模式的運用，成為政府緩解財政壓力的重要手段。自2005年至今，國務院、財政部、發改委相繼密集出臺多條政策，不斷完善規范PPP模式，可以說我國的PPP模式在摸索中不斷成熟、完善。

根據財政部PPP中心數據顯示，2016年上半年我國PPP項目入庫數量和投資額分別是一月末6997和8.11萬億元，二月末7110和8.3萬億元，三月末7721和8.77萬億元、四月末8042和9.32 萬億元、五月末8675和9.94萬億元、六月末是9285和10.6萬元，無論是入庫項目數還是投資額均呈穩健遞增趨勢。雖然我國PPP模式在運行中還有諸多問題，甚至不乏項目失敗的案例，但主要問題體現在：民間資本興趣不高，地方政府管理經驗不足，體制機制有待進一步完善等?？傮w上說我國PPP模式正逐漸走向成熟。

二、我國保險資金介入PPP項目的可行性

（一）保險資金的特點及使用狀況

我國保險企業的保險資金由資本金、公積金、未分配利潤、各項準備金及其他資金組成。隨著保險公司的發展，資本金的比重會越來越小，而未分配利潤、各項準備金及其他資金的比重會隨積累越來越大，但從本質上，這部分資金并不是保險企業的資產，而是負債，保險資金的特點之一是負債性；保險資金的另一個特點是收支的時差性，這使得大量保險資金在未支出之前成為暫時的閑置資金。由于這兩個特點使利用保險資金增值成為可能。根據《保險資金運用管理暫行辦法》的規定，保險資金的運用限于銀行存款、買賣債券、股票 、證券投資基金份額等有價證券、投資不動產及國務院規定的其他資金運用形式，同時對每種使用形式是均做出嚴格條件限制。

（二）保險資金介入PPP項目可行性

保險資金規模大、成本低、期限長，剛好契合了PPP項目的長期合作性、低利潤性、政企合作性的需求。2010年《保險資金運用管理暫行辦法 》實施后，歷經2014年第一次修訂，保監會逐步放開保險資金的投資領域和范圍。2016年保監會（2016）2號令《保險資金間接投資基礎設施項目管理辦法》出臺，進一步拓寬了保險資金投資空間，明確了保險資金可投資PPP項目，并對擬投PPP項目提出條件要求。保監會（2016）2號令正式為保險資金參與PPP項目鋪平道路。

三、保險資金介入PPP項目的融資方式

根據《保險資金運用管理暫行辦法》規定，保險資金可以運用銀行存款、買賣債券、股票、證券投資基金份額等有價證券，以及投資不動產和國務院規定的其他資金運用形式。但是由于現行保險監管政策和PPP項目結構的特殊性，保險資金與PPP項目對接還是比較狹窄。

筆者認為，目前保險資金可以從三個方面介入PPP項目：

（一）通過資管公司股權融資

在PPP項目中政府一般只承擔組建項目公司時資本金出資，相對于整個PPP項目所需資金所占比重極小，大量的資金需要社會資本提供和融資機構的融資。保險資金通過資管計劃可出資認購項目公司股權，成為PPP項目公司股東?！侗ｋU資金運用管理暫行辦法》第十二條明確了保險資金投資股權的限制規定，雖然較為籠統但為保險資金的股權融資提供了依據。

（二）通過資管計劃投資債券

PPP項目期限長達15至30年，如此漫長周期需要融資工具不斷融資。成立項目公司時需要股權融資，在進行具體項目建設時需要大量的債權融資。就目前而言，PPP項目融資主要還是依賴于銀行貸款和發行公司債券，但受當前金融機制制約，作為最大融資工具商業銀行在對PPP項目融資時，受到銀監會制定的諸多苛刻條件限制，使許多PPP項目因融資困難而難以落地。而且PPP項目所需資金數量龐大，單一融資工具難以滿足項目需求，保險資金購買項目公司發行的債券，很大程度迎合了PPP市場的需要，同時發揮了保險資金規模的特長，無疑在未來有廣闊的發展空間。

（三）通過資管計劃物權投資

《保險資金間接投資基礎設施項目管理辦法》第十條規定，投資計劃可以采取債權、股權、物權及其他可行方式投資基礎設施項目。就物權投資而言，因保險資金投資講求資金回收，分業經營限制其經營不動產，所以筆者認為，保險資管公司通過融資租賃方式投資PPP項目中的不動產，可以充分發揮保險資金規模優勢和安全性要求，不失為一條融資良策。

四、保險資金介入PPP項目存在的風險

PPP項目在我國推行時間較短，實施經驗不足，從以往失敗的案例看，造成風險的原因有：法律變更、審批延誤、決策失誤、政府失信、融資風險、市場收益不足、市場變化等。保險資金介入PPP項目除要承擔PPP項目本身風險外，還要考慮保險行業風險。

（一）保險資金投資股權風險

保險資金投資股權看中的是項目公司經營收入和項目到期政府回購本金的返還，所以股權投資風險主要是項目公司經營風險和項目到期政府信用風險。除此之外，因保險資金參與了出資組建項目公司，依據公司法的規定，還要承擔公司發起人的責任。

（二）保險資金投資債券風險

盡管保監會要求保險資金投資債券應當達到保監會認可的信用評級機構評定的、且符合規定要求的信用級別，但由于PPP項目中保險資金投資債券只能是企業債券，債券發行的主體是新組建的項目公司，資信能力有限，而政府在PPP模式中既不負責融資，也不為項目公司提供增信擔保，導致債券融資風險較高。

（三）物權投資風險

PPP項目中，保險資金投資物權，主要風險在于物的價值減損風險和合同主體變更風險。在融資租賃中，因租賃物價值市場縮水，承租方違約風險，或者承租方中途退出PPP項目，合同變更主體而發生風險。

五、結語

雖然保險機構對于PPP模式給予了足夠的熱情，但囿于監管政策和制度約束，以及缺乏經驗，保險資金大范圍融資PPP項目還需要一定時間，保險監管部門如何完善保險資金投資規范和設計保險資金安全邊際，將是保險監管部門面臨急需解決的問題。 （作者單位為遼東學院商學院）