基于粘蠅紙效應視閾完善財政轉移支制度

王少康　金鈺

在財政體制中，轉移支付的定位十分關鍵，傳統公認的財政職能三部曲及當前新四大職能的有效發揮均離不開轉移支付，對省以下地方政府提供公共產品，推進服務均等而言尤甚。較高層級政府的撥款對公共支出的影響大于地方自有收入對公共支出的影響，較低層級的地方政府傾向于將較高層級的撥款用于公共支出，存在“粘蠅紙效應”，本文探析了其產生原因，并以此提出完善轉移支付的針對性政策啟示。

一、“粘蠅紙效應”產生條件

（一）政府與居民之間的信息不對稱引起了財政幻覺。任何類型的政體中是必然存在政府與其公民間的信息交流障礙的：政府不能完全向居民公開自身所有信息，而居民的信息（包括偏好需求等）也不能百分百被政府掌握，這種雙向不對稱性必然使納稅人在財政選擇中產生幻覺，即盡管政府的公共支出使公民受益，但后者卻忽視了自己所付出的成本甚至代價，引發“粘蠅紙效應”。

（二）地方公共部門的決策透明性差。信息非對稱，加之地方政府某種程度的逐利性決定了其決策的低透明性，決策結果的可得性有限，因為普通公民幾乎是政府利益集團的“局外人”。以政府部門為載體的公共決策遠比以私有部門為載體的市場決策要復雜，前者可運用自身的行政、法律等工具創造出利己的非公平性競爭環境及條件，這必然會將個人、企業等市場主體排除在外。總之，低透明性繼而引起財政幻覺，造成“粘蠅紙效應”。

（三）監督及問責制度不健全。轉移支付撥款方與接受的方行為都必須具有法定性，并受立法機構和公民的監督。但由于信息不充分、非對稱的存在，政府部門受監督有限，它們擁有監督方所不具備的基本公共服務及產品的充足信息，例如成本與定價信息。因此，政治和社會監督、相應的問責機制都將顯得乏力薄弱甚或淪為一紙空文。轉移支付的原本目標被扭曲而不能盡其用，“粘蠅紙效應”隨之而來。

（四）基于公眾福利或從私人利益的視角，作為有限的理性經濟人，地方政府的利益集團和官僚機構受扭曲的GDP政績觀所驅使，傾向于將本應增加社會和人民福祉的財政撥款投資于其它的公共產品支出中。如此， 地方政府既能滿足本地居民對公共物品的需求， 又能實現政府官員個人的政治抱負。官員在完善經濟表現，追逐自身利益最大化同時也促使了“粘蠅紙效應”的產生。

二、政策啟示

如何基于“粘蠅紙效應”的相關理論為完善轉移支付制度提供借鑒呢？

（一）轉移支付法定。目前，我國尚無專門的轉移支付法，只有1999頒布的《過渡期財政轉移支付辦法》和2014年印發的《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》，這與西方成熟的聯邦制國家將轉移支付載入國家憲法的慣例相去甚遠。轉移支付支付有法可依，就能最大限度地避免撥款前后的“跑部錢進”和尋租行為。當前的《辦法》和《意見》通常是基于以公式來運行的，雖然兩者擺脫了以往“基數法”及“暗箱操作”的約束，為規范財政管理和清除人為干擾提供了初步的安排，但實踐中“上有政策，下有對策”、地區分割和各自為政等現象依然存在，均等化目標的實現難度加大。因而，轉移支付立法的緊迫性應盡快提上日程，為完善現代財政制度提供權威的法律環境和制度安排。

（二）綜合評估轉移支付接受方。“為了防范地方政府越權辦事，侵蝕中央政府的財政利益，中央出臺的一系列政策幾乎傾向‘一刀切，并不考慮各地差異，更沒有考慮到地方政府可能出現的策略性行為”。為了區別對待每個接受方，轉移支付的撥款方和接受方應該合作建立一套全面、深入、差異化的評估體系，重點評價和估測接受方的薄弱與需求之處，以便撥款方能更有的放矢地進行撥款，避免資金浪費，提高支出效率。

（三）確立精準的轉移支付目標。習近平總書記多次提過“精準扶貧”，這必然要求相應的轉移支付資金精準定位，對“老少邊窮”地區要鎖定更為精準的撥款目標：保障對其公共產品及服務供給標準下限；確保較低層級政府對最基本公共產品及服務的提供，特別是有益品的供應在各區域的均等化；使較低層級政府的轄區間活動的外部效應內部化，如建立主體功能區的生態補償機制。此外，財政部于2014年還專門印發了《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》，旨在規范轉移支付的目標管理，提高財政資金支出效率。

（四）選擇合理的轉移支付形式。撥款形式應該因對每個接受方的評估方案和撥款目標而異。現階段我國政府間財政撥款的形式包括：“體制補助、專項補助、結算補助、稅收返還”、公式化補助等。因而應該綜合撥款方的目標和接受方的需求來定位最合適的轉移支付形式，以實現資源配置和收入分配的“帕累托最優”。

（五）建立嚴格的績效問責制度和監督機制。轉移支付是協調各級政府間關系的核心制度安排，更是政府間的博弈，因此存在中央與地方財政行為非一致性現象。作為撥款方的中央政府，不能在資金轉出后當“甩手掌柜”，要賦予地方政府適度的自由裁量權，違背政策的初衷就會造成資金浪費甚至尋租腐敗。為了使制度安排“落地生根”，產生正向的激勵機制，同時避免“上有政策，下有對策”，就要在資金撥付后，建立起嚴格有效的跟蹤監督機制，把好資金支出關卡，提高其使用效益。對于資金用途方面出現的違規犯法行為，應當嚴厲追責，處理相關責任人。（作者單位為1. 中國財政科學研究院；2. 中國電信股份有限公司北京分公司）