治理大氣污染、推進京津冀產業結構綠色轉型升級的政策建議

馬玉珊

在國家大氣污染形勢下，京津冀地區是最嚴重的。面臨著首都經濟圈的國民經濟發展和京津冀一體化，大氣污染顯然是最大的發展障礙，同時也危害當地居民的健康。京津冀地區的產業結構決定了京津冀地區成為了資源消耗高，生態環境經濟發展矛盾突出的地區。如何將防治大氣污染與產業升級促進經濟增長有效促進，成為當前急需解決的問題。

一、京津冀地區大氣污染現狀及成因分析

（一）京津冀地區大氣污染現狀

根據生態環境部發布的城市空氣質量狀況報告，盡管2017年以來，重度污染天氣減少，但京津冀地區大氣污染形勢依舊嚴峻。2018年1月至8月，空氣質量良好的平均天數為51.4%，比2017年同期低0.9個百分點。它比2016年同期低9.5個百分點（見圖1）。其中，8月份京津冀地區空氣質量良好的天數比例為52.7%，比2017年下降9.8個百分點，比2016年下降了20.9個百分點。6月至9月的主要污染物為O3，其他月份的主要污染物為PM2.5。

2017年，京津冀地區霧霾嚴重，為避免空氣污染進一步惡化，京津冀地區采取了煤改氣以及關停重污染企業的方法改善大氣質量。以天津為例，按照京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案，該市的“煤改氣”項目于2017年底完成。同時，從2017年上半年開始，對近2萬家“散亂污”企業采取停工、停產措施，10月份，又對污染嚴重的工業企業開展停工停產整治工作。從數據來看，2017年10月至2018年2月，京津冀空氣質量有明顯的改善，空氣質量良好的天數達到65%，比上年同期增加7個百分點。自2018年3月以來，京津冀地區的空氣質量大幅下降。空氣質量良好的天數比例下降到50%左右，而6月份為16.7%，PM2.5，PM10和O3是主要污染物（見圖2）。可以看出，高能耗能源替代和整治重污染企業的措施對治理大氣污染是有效的，但京津冀地區的空氣污染仍然嚴重。

（二）京津冀大氣污染成因分析

京津冀地區大氣環境的主要污染排放指標包括PM2.5，PM10和氮氧化物（NOX）排放。二氧化硫（SO2）排放和臭氧（O3）日最大8小時平均第90百分位濃度。其中，臭氧是次生污染物，主要來源于汽車尾氣，氮氧化物和工業生產中排放的揮發性有機化合物，光化學反應在光的作用下發生。氮氧化物主要來自高級燃燒或工藝排放，如汽車，發電廠，燃煤鍋爐和水泥爐；揮發性有機化合物主要來自汽車，石化工業排放和有機溶劑揮發。由此可見，大氣污染的治理的重點是控制 PM2.5、 PM10、 NOX、 SO2的排放，這些污染物排放的代表性產業都是重化工、鋼鐵、煤化工、建材、水泥，玻璃陶瓷等高能耗產業。由此可見，京津冀地區大氣污染的防治除了要控制機動車的尾氣排放，更主要的是調整以重工業為主的產業結構，優化高污染行業的產業布局，控制和污染控制。

二、目前京津冀地區產業結構布局對大氣污染治理的不利影響

（一）高耗能落后產能規模過大、布局集中導致區域環境污染超出環境容量。

不合理的產業布局將導致資源空間分配效率和環境污染空間的擴散和轉移。京津冀傳統石化、鋼鐵、水泥等產能過剩問題仍然十分突出，且在全國落后產能中也占有較高比重。以河北省為例，鋼鐵是河北省最大的支柱產業，全省鋼鐵年產量約占全國的四分之一。鋼鐵工業增加值占全省規模以上工業比重超過1/4，鋼鐵產量超過2億噸，這種過度集中的落后產能布局，導致環境壓力加大，影響區域環境質量。根據環境數據，北京，天津和河北的煤炭消耗量占其總能耗的65%以上。其中，河北省是煤炭消費的主要省份，煤炭消費約占其總能耗的90%。盡管2017年，京津冀大力推進煤改氣，但煤炭仍然是支柱產業的主要消耗品。低端產業結構和不合理的產業布局破壞了京津冀地區的生態環境。高耗能落后產業規模過大、布局過度集中，導致二氧化硫、氮氧化物等主要大氣污染物排放總量超出環境容量的一倍以上，成為大氣污染的根本來源。

（二）污染企業的外部遷移不能從根本上控制空氣污染。

自2014年以來，隨著京津冀一體化進程的不斷深入，北京地區的“非首都”功能被削弱。大量的制造業等中低端工業產業向津冀特別是河北省遷移。由于北京和天津以及靠近北京和天津的河北省的行政區劃，北京的大氣污染可以擴散到北京和天津附近的河北省。北京和天津附近的河北省的大氣污染也可以影響北京和天津。污染行業的外向運動無法從根本上控制大氣污染。因為大氣污染的外溢效用，通過“甩包袱”將污染企業搬遷，既加重了遷入城市的大氣污染，又不能從根本上解決遷出城市的污染問題。治理空氣污染應超越行政區劃，盡快形成協調治理的綜合治理措施。

（三）京津冀地區產業結構的梯度差異導致三地空氣污染狀況不同。

北京，天津和河北各地區發展不平衡。隨著京津冀與北京非資本化的融合，生產活動將逐步從高梯度地區轉向中低梯度地區。從京津冀看，北京以第三產業為主，金融，批發，零售，信息傳輸計算機服務，軟件產業等產業發展迅速，已成為北京第三產業比例最高的行業。天津第二產業和第三產業的比例相似，石油化工、航空航天、新能源新材料及裝備制造等產業的產值占規模以上工業產值的90%。河北省以第二產業為主，鋼鐵，黑色金屬，化工制造等產業為主要支柱產業。北京，天津和河北工業發展的不同階段導致三地之間存在較大的梯度差異。天津處于工業化后期，正在迅速邁向后工業化時期，河北尚處于工業化中期，由于三地之間存在著明顯的經濟和技術的差距，在京津冀的產業結構調整中主要是將高污染的第二產業向河北省遷移，導致河北省大氣污染重于北京天津，正如關于加強對2018-2019年藍天防御戰重點領域監督的簡報所反映的那樣，河北省與京津地區之間存在較大差距。這仍然會導致京津冀的空氣質量下降。要改善空氣質量，要特別做好區域內的京津地區和河北省之間進行的產業承接和轉移過程中的產業升級和環保改造。

（四）京津冀地區工業同質化嚴重，不利于污染綜合治理。

從產業角度看，京津地區的同構主要存在于技術密集型產業和高端制造業，以及以交通運輸和通訊等電子設備為主的高端制造業。然而，天津與河北地區、北京與河北地區主要在黑色冶金工業中具有同構性。產業的同構化浪費資源，污染環境，不利于提高污染控制設備的使用效率。因此，只有面對當前的污染形勢，才能有效促進行業的整合和轉型，積極改善環境。有選擇地轉移和承擔北京的疏解功能，以真正實現京津冀產業的協調發展戰略。

（五）行業準入標準不同，空氣污染難以有效控制。

京津冀大氣污染嚴重，一方面是由于產業結構以單位能耗高的工業為主。另一方面，京津冀地區的出入境門檻明顯不同，導致無法統一三地的污染排放標準。接管一批不符合北京資本功能定位但仍符合天津和河北建設標準的企業，這些企業可合法生產和排放這兩個地區的污染物。由于大氣污染的外溢性，企業雖遷至北京周邊的津冀地區，但仍然會對北京地區的空氣質量產生負面效應，這顯然不利于京津冀整體生態環境的良性發展。

三、加快產業結構調整和控制空氣污染的財政和稅收政策建議

（一）加大財政支持力度，建設京津冀合作產業園區，提高產業集聚區域污染治理效率。

產業的集聚能夠在消除三地產業同構化的同時，提高環保設備的使用效率，提升污染治理效果。京津冀三地政府部門要協調配合，加大財政資金支持力度，按照不同類型的產業劃分產業園區。可以考慮選擇河北省的一些有一定基礎的工業園區作為區域協調發展的合作園區。由京津冀三方共同規劃，共同投資，聯合建設，聯合管理，互利共贏，園區發展的重點可以確定為承接京津產業轉移，促進科技成果產業化。充分利用污染控制設備，注重生產過程中產生的污染，提高污染控制效率，降低污染控制成本。

（二）加快產業升級轉型，制定有利于產業轉型的稅收激勵政策，財政安全政策和利益補償機制。

從產業轉型升級出發，加快京津冀地區產業轉型升級，特別是污染重點行業管理和污染治理技術升級。大氣污染的外溢性這一特點決定了治理大氣污染不能局限在某個行政區劃，要從區域協同發展的全盤考慮。由于河北省承接了大量的京津地區外遷的污染企業，所以在企業遷移的同時，京津地區要給予河北省一定的財政補償資金，用于河北省污染企業的環境保護成本。同時，要從財政、稅收、金融等方面，給予企業一定的優惠政策，鼓勵其進行內部升級改造，降低其環保成本。一是加大產業轉移的稅收優惠政策，增強企業轉入開發建設的吸引力；實施高新技術產業稅收優惠政策，促進京津冀高新技術產業規模和質量的發展。二是建立專項資金用于將北京的產業轉移到河北的資源補償和環境治理。同時，要加大財政資金支持力度，提高科研開發水平，引進高新技術產業。通過財政資金的橫向轉移和中央財政資金縱向轉移，強化產業承接地的基礎設施建設。三是要建立利益補償機制，對河北實行財政資金轉移支付，用于環境治理和基礎建設，并根據各省市企業在地方的能源資源占有情況，由中央政府每年支付相應比重的財政資金，用于建設區域內的交通設施、醫療配套設施以及社會保障等，從而增強后進地區的吸引力，實現人才自由流動，促進企業順利轉移，促進京津冀協調發展進程。

（三）區別設置環保稅稅率，引導企業加快能源結構轉化速度，限制高耗能行業的發展。

傳統能源對空氣污染的貢獻率很高，因此加快能源結構轉型是控制大氣污染的重要措施。傳統能源向可再生能源和新能源的轉變也是能源產業發展的必然趨勢。可充分發揮環保稅的稅率調節機制，對于高耗能行業執行高稅率，而對于新能源企業執行優惠的低稅率，一方面可以通過稅收手段給予能源轉換企業適度的補償，另一方面可以倒逼傳統行業加快能源轉化步伐。京津冀的能源結構主要是煤炭，煤炭燃燒是京津冀空氣污染的主要來源。有必要積極開發替代能源，降低煤燃燒對大氣的污染程度。雖然2017年京津冀地區基本實現了冬季取暖中“煤改氣”的轉變，但工業生產中煤炭的比例仍然很大。建議擴大天然氣供應，全面推進煤改氣，提高煤炭清潔利用率；加強傳統能源的清潔利用，開發利用新能源，鼓勵利用太陽能，風能等可再生資源。

（四）加強政府間合作，推進京津冀產業融合，降低環境容量壓力。

在結構調整和轉型升級的過程中，京津冀產業必須打破行政區劃的限制，削弱三個地區產業的同構性，統一規劃和協調京津冀地區的管理，包括產業結構，產業布局，產業對接，產業整合，產業轉移，產業轉型升級。三地應加強政府間合作，合理化各職能部門的職責，實現京津冀地區經濟，社會和生態的和諧共生，減少工業污染帶來的環境容量壓力。通過明確的分工和每個地區的定位，將北京定位為技術，研發，人才和金融中心。天津成為高新技術重點發展的分中心，而河北則是京津冀地區的制造業腹地。明確的分工和定位，有利于大氣污染的治理和對排污企業的有效監管，提高污染治理效率。

（五）財稅金融政策相配合，嚴控重點污染企業，加大對節能環保產業的優惠補償力度，探索京津冀產業協同發展的生態化機制。

發揮財稅金融政策的調節作用，從源頭到過程，多措并舉，開展污染防治。對于重點污染企業，要加大對其環保稅征收力度，提高廢水廢氣排放標準，加大對偷排偷放惡性事件的懲治力度，全方位提高其能源使用成本，強化排污企業自行檢測，調動其能源轉化的積極性。對于節能環保產業，要通過稅收優惠、財政補貼等財稅政策，進行適度補貼，同時還可給予其優惠的貸款政策，降低企業資金使用成本，增強企業的發展活力和市場競爭力。同時，環保部門要科學建立產業負面管理清單，嚴格防范高污染，加強對高耗能行業的嚴格控制，推進以主要功能區劃分的產業布局，積極探索和形成受害方的區域生態補償機制。（作者單位為中國人民銀行天津分行）