群眾涉訪涉訴的解決機制初探

摘 要：本文以群眾涉訪涉訴為研究對象，以文獻分析為研究方法，探討了群眾涉訪涉訴的解決機制。文章首先闡述了群眾涉訪涉訴是群眾因原生訴求得不到滿足而進行的二次表達的本質。再根據群眾法治意識、國家公共機關訴求回應情況的不同，分析了不生成、訴訟類、信訪類、網絡非理性類四種不同的群眾涉訪涉訴狀態。最后希望通過事前預防、事中分流、事后追究補償三大機制解決群眾涉訴涉訪。

關鍵詞：群眾涉訪涉訴；法治意識；利益訴求

近年來，隨著我國改革不斷深化，利益訴求不斷多元化，群眾糾紛、甚至沖突日益頻發。群眾涉訪涉訴是我國社會和諧穩定的重要威脅，是實現“四個全面”的重要障礙。因此，如何從機制上解決群眾涉訪涉訴是我們迫切解決的重要問題，具有重要意義。

一、群眾涉訪涉訴的界定

群眾涉訪涉訴的解決關系著整個社會的穩定，是國家經濟有序發展的基礎條件。只有群眾無糾紛，社會才能和諧，經濟才能快速發展。

1.群眾涉訪涉訴的概念

群眾涉訪涉訴是指在國家機關對于群眾某一具體訴求回應不力的情況下，群眾因不滿而與國家機關產生糾紛，并就糾紛向國家機關進行二次訴求表達的過程。從本質上講，群眾涉訪涉訴就是群眾對國家機關進行的二次訴求表達。理解這個概念，就要理清幾個問題。首先，群眾涉訪涉訴是次生訴求，是在群眾原生訴求的基礎上形成的。原生訴求指的是在某一涉訪涉訴事件中，群眾對國家機關的第一次訴求表達。而次生訴求指的是在此涉訪涉訴事件中，群眾為滿足的訴求進行的二次訴求表達。原生訴求與次生訴求之間的區別在于，次生訴求除了包括原生訴求的內容之外，還增加了對社會公正的追求。第二，關于群眾的不滿意，我們應該區分主觀和客觀。主觀的不滿意是國家機關在合理合法解決初次糾紛的客觀基礎上，群眾由于法律意識、道德水平等原因而產生的主觀不滿意。客觀的不滿意是國家機關在糾紛初次解決過程中確實存在行為不當或是不合法，而形成客觀不滿意。

2.群眾涉訪涉訴的類型

根據表達方式的不同，群眾涉訪涉訴可以分為信訪類、訴訟類和網絡非理性表達類。信訪是群眾涉訪涉訴比較常用的解決方式。信訪，“是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。”[1]信訪為群眾表達意見作出了巨大的貢獻。“但是，信訪條例實施近20年來發生了一定的變異，由信訪變成了上訪，由一種反映社情民意的渠道變成了解決矛盾糾紛的渠道，特別是解決涉訴涉法爭議的一個渠道。”[2]

訴訟是通過司法程序尋求原生訴求實現的一種手段，是群眾涉訪涉訴的法治方式。訴訟，是指“司法機關在當事人及其他訴訟參與人參加下，為解決刑事、民事、行政案件而依照法定程序所進行的活動。”這是解決群眾涉訪涉訴最重要的方式。訴訟以法律為依據，因此具有法律的權威性；訴訟遵循法定的程序規則，因此具有可操作性。可以說，訴訟是最可信賴的訴求表達方式。

信訪、訴訟是解決群眾與國家機關糾紛的正規渠道，是群眾期望訴求的理性表達。此外，還有一類非正規渠道值得我們注意——網絡非理性表達。一些群眾利用互聯網的影響力，選擇在互聯網上書寫“血淚史”來博取網友同情、賺取輿論支持，謾罵、造謠、污蔑國家機關激發弱勢群體的共鳴，擴大事件影響力。他們堅信事情鬧得越大，解決的越快，獲利更多。

二、群眾涉訪涉訴的形成

群眾涉訪涉訴產生于群眾對國家機關對原生訴求回應行為或行為結果的不滿或是不認可。

1.群眾涉訪涉訴的形成邏輯

國家機關是公共事務管理的承擔者，在行使職權的過程中，與群眾發生權力與利益關系。群眾向國家機關表達利益訴求，國家機關回應群眾的利益訴求。這種利益訴求就是我們所說的原生訴求。當今社會價值多元、利益訴求多樣，而社會資源的是有限，因此國家機關無法同時滿足所有人的所有需求。因此，當國家機關無法回應，或是回應行為失范時，群眾利益訴求與國家機關回應之間就產生了分歧、矛盾，甚至是糾紛。為了尋求原生訴求與社會公正的實現，為了利益訴求與國家回應之間糾紛的解決，群眾向國家機關進行了次生訴求的表達，即群眾涉訪涉訴的產生。

2.群眾涉訪涉訴形成的四種情況

根據群眾的法治意識、國家機關回應情況不同，群眾涉訪涉訴的形成有四種情況（如圖1）。用坐標軸來代表群眾涉訪涉訴形成的四種情況，把國家機關對原生訴求的回應情況作為橫軸，以原點為界，左側代表國家機關回應有力，右側代表回應不力；把群眾的法治意識作為縱軸，以原點為界，原點以下代表群眾有法治意識，原點以下則無法治意識。

情況一：第一象限，群眾法治意識強烈，國家機關回應原生訴求有力，在這種情況下，不會形成群眾涉訪涉訴。情況二：第二象限，群眾法治意識強烈，國家機關回應原生訴求不力，會形成訴訟類涉訪涉訴。法治意識強烈的公民在遇到訴求得不到滿足的情況下，會選擇司法途徑，即訴訟來解決。情況三：第三象限，群眾缺乏法治意識，國家機關回應原生訴求不力，會形成信訪類涉訪涉訴。群眾不懂法，不知道如何運用法律途徑維護自己的合法權益，就會將個人訴求寄托在黨委、政府的“青天大老爺”身上，即信訪類涉訪涉訴。情況四：第四象限，群眾缺乏法治意識，國家機關回應原生訴求不力，會形成網絡非理性涉訪涉訴。群眾不懂法、不信法，也不相信信訪，因此選擇借助網絡來表達訴求。

三、解決群眾涉訪涉訴的三大機制

從對群眾涉訪涉訴形成原理的分析中，我們不難發現，群眾涉訪涉訴是一個復雜的問題，簡單運用信訪、訴訟方式不足以解決群眾訴求的表達與實現問題。這就需要我們擴展思維，從群眾涉訪涉訴的起點——群眾原生訴求開始，建立群眾涉訪涉訴的解決機制。解決群眾涉訪涉訴要建立事前預防機制、事中分流機制、事后追究補償機制。

1.事前預防機制

事前預防機制就是要在源頭上預防群眾涉訪涉訴的發生。這要在以下幾個方面做出努力：一要做好群眾的法治教育。法治教育作用于群眾涉訪涉訴的生成過程中的多個環節。在原生訴求環節，法治教育可以確保原生訴求的合理合法。原生訴求是群眾涉訪涉訴的起點，只有建立在內容和表達方式合理合法的基礎上，才能實現群眾涉訪涉訴的有序解決。在訴求回應環節，法治教育有利于對國家機關回應行為是否有力的客觀判定。法治教育就是要讓群眾懂法、信法、用法，用法治思維表達利益訴求。二要做好國家機關對群眾利益訴求的積極回應，在客觀上保證群眾個人利益不受侵害，同時還要保證國家機關回應行為的合理合法。換言之，這就是要求國家機關不僅在物質層面保障結果正義，還要在行為層面保障回應過程的程序正義。

2.事中分流機制

事中的分流機制是要在群眾涉訪涉訴解決過程中，根據性質不同，按照群眾涉訪涉訴事件的不同分類進行分類解決。依據性質區分，解決方式可以分為社會方式、行政方式、司法方式、信訪方式。社會方式要解決群眾的訴求問題和心理問題。社會方式包括和解、人民調解、仲裁等，適用于民事類的群眾訴求。行政方式包括行政調解、行政復議、行政救濟、行政訴訟等等，適用于群眾對政府職能類的訴求。訴訟方式適用于對于司法不公的群眾訴求。信訪方式適用于司法、行政、社會方式無法解決，關涉政策的群眾訴求。在事中分流機制的應用過程中，尤其要注意的是律師，尤其是公益律師作用的發揮。律師是分流機制的分流師，他們根據不同方式適用條件，引導群眾選擇最合適的解決方式。這不僅能緩解信訪、訴訟的壓力，還能合理使用公共資源，提高群眾涉訪涉訴的解決效率與效力。

3.事后追究補償機制

事后追究補償機制是要在群眾涉訪涉訴解決以后，針對行為失范的相關責任人進行責任追究，同時對群眾造成的物質、精神損失進行賠償。這是對于群眾次生訴求中社會公正的回應。一是要進行相關責任人的追究。針對群眾原生訴求回應的過程中，國家機關及其公職人員存在行為失范、執法不嚴、司法不公等損害群眾利益的行為，要追究相關責任的行政責任、法律責任，以求社會公正。二是要對群眾的物質、精神損失進行補償。國家機關最基本的職能就在于維護群眾人身財產安全，當因國家機關的行為而造成群眾生命財產損失時，理應對其補償或是賠償。

群眾涉訪涉訴的解決本質上是群眾訴求的滿足，就是國家機關行使國家公共管理職能，為人民服務的過程。因此，群眾涉訪涉訴解決機制的建立，應該立足于群眾的根本利益，以合法、合法的行為回應、、物質回應、制度政策回應來滿足最廣大人民群眾的需求。

參考文獻：

[1]國務院令（第431號）.國務院信訪條例[DB/OL].國家信訪局門戶網站，2005，（1）

[2]馬懷德、趙樹凱、周志興.信訪問題：訪民、官員與政府[J].同舟共進，2014，（8）

[3]鄧少君.依法治國視域下多元化糾紛解決機制重構——基于廣東省實踐經驗的分析[J].廣東社會科學，2016，（1）

作者簡介：

王超（1987--）女，黑龍江人，中共富錦市委黨校講師，碩士，行政管理理論與實踐。