黨內法規與國家法律的銜接與協調

摘 要：中國特色國家監察體制的形成必然要面對黨內法規與國家法律銜接和協調的現實。雖然監察委員會與紀委在性質、任命方式、監督范圍、職權及行使職權的依據、采取的措施等方面各有不同，但二者在植根的政治基礎、規定的主要內容、追求的核心價值和實現的治理目標等方面具有一致性。在此前提下，要銜接和協調好中國特色國家監察體制中的黨內法規與國家法律，需要處理好黨章和憲法在內容上的協調，切實發揮憲法和法律委員會合憲性審查的職責，加強憲法實施和監督，完善和加強備案審查銜接聯動機制。

關鍵詞：黨內法規；國家法律；銜接；協調

自十九大報告中提出健全黨和國家監督體系后，國家監察體制改革在總結前期北京、浙江、山西三省市試點經驗的基礎上在全國推開試點工作，監察體制改革的立法保障工作也在穩步有序的推進。十三屆全國人大一次會議通過了《憲法修正案》和《監察法》，產生了國家監察委員會及其領導人員。中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》中則明確規定了國家監察委員會與紀委合署辦公，實行一套工作機構、兩個工作名稱。隨后，2018年3月23日，國家監察委員會掛牌，標志著國家、省、市、縣四級監察機構正式組建完成，中國特色國家監察體制已經形成。從實踐層面來看，中國特色國家監察體制落實了黨的十九大的決策部署，實現了國家機關監督和黨內監督的有機統一，既是進入新時代后推動全面從嚴治黨向縱深發展的現實需要，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在需要；從理論層面來看，中國特色國家監察體制有力地推動了新時代中國特色社會主義法治體系的建設，是運用習近平新時代中國特色社會主義法治思想推進制度治黨的實踐成果。因此，監察委與紀委合署辦公絕不是簡單的機構和人員的混同，而是要處理好黨內法規和國家法律之間的關系，實現依規治黨和依法治國的有機統一，但從我國既有的黨內法規與國家法律的相關規定來看，中國特色國家監察體制卻不可避免的要面對黨內法規與國家法律之間如何銜接和協調的問題，這是立足中國實踐需要的本土法學理論問題，有必要做學理上的探討。

一、監察委員會與紀委的區別

黨和國家機構改革將監察委員會從政府系統中分離出來，成為集中統一、權威高效的反腐敗機關，專司國家監察之責。其依法行使的監察權，是在黨的領導下，對所有行使公權力的公職人員進行監察，調查職務違法及職務犯罪行為，實現監督全覆蓋。雖然監察委員會與紀委同為反腐敗機構，但二者仍有所區別。根據《監察法》和《黨章》的有關規定，二者的區別主要表現為以下幾個方面：

1.二者的性質及產生、任命方式不同

監察委員會是國家的監察機關，國家監察委由全國人大產生，對全國人大及其常委會負責，并接受其監督，地方各級監察委由本級人大產生，對本級人大及其常委會和上級監察委負責，并接受其監督。監察委主任由本級人大選舉，監察委副主任及委員由監察委主任提請本級人大常委會任免。

紀委是黨內監督專責機關，由黨代會選舉產生，受同級黨委和上級紀委雙重領導。紀委書記、副書記和常務委員會由本級紀委全體會議選舉產生，并由同級黨委會通過，報上級黨委會批準。

2.二者監督的范圍有所不同

監察委的監督范圍覆蓋所有行使公權力的公職人員，《監察法》第十五條規定了六類人員。紀委則監督黨的組織和黨員領導干部，特別是主要領導干部。

3.二者的職權及行使職權的依據不同

監察委依照《監察法》履行監督、調查、處置職責，調查的是職務違法和職務犯罪行為。紀委則是按照《黨章》的規定行使監督、執紀、問責三大職責。

4.二者采取的措施不同

監察委可以采取的措施包括談話、訊問、詢問、搜查、留置、查詢、凍結、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定共十二項。紀委可以采取的措施包括談話提醒、約談函詢、通報曝光、巡視、全面派駐、執紀審查、決定處分共七項。

綜上所述，紀委和監察委雖然實行一套工作機構，但在性質、產生方式、監督范圍、職權等方面都不盡相同，諸多差異歸根結底源于二者的法源分別為黨內法規與國家法律，二者在具體實踐中的銜接協調歸根結底是黨內法規與國家法律之間的銜接與協調。

二、黨內法規與國家法律之間的關系

關于黨內法規與國家法律之間的關系，近年來國內學者著述頗多。例如，楊小軍認為，黨規與國法之間是行為規則的特殊高線要求與一般底線要求的不同[1]。王立峰認為，黨規與國法在規范目標、核心準則和制度根源三個方面具有一致性，因此，黨規與國法相輔相成、相互促進、相互保障[2]。秦前紅認為，國家法律高于黨內法規，黨內法規嚴于國家法律，二者的銜接與協調以體系共存的相容性、具體規范的無矛盾性、價值追求的同向性、行為指引的連貫性為基準[3]。李樹忠認為，黨內法規和國家法律并行不悖，二者在價值取向上、黨的領導和憲法指導上具有一致性，能夠在黨的領導下內在統一于社會主義法治體系中[4]。付子堂認為，黨內法規與國家法律表現為價值的同向性、對象的分野性、文化的倡導性、制度的托底性四種關系[5]。歸納分析諸位學者的觀點，不難發現，雖然觀點各異，但都認為黨內法規與國家法律之間是具有共性的，具備銜接和協調的基礎。誠然，十八屆四中全會《決定》將黨內法規與國家法律作為中國特色社會主義法治體系的兩個組成部分，并提出要“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”，這一表述無疑是處理二者關系的原則性規定，同時，也無可辯駁地說明了二者是各自具有獨立性的規則體系，彼此不可替代。可以說，黨內法規與國家法律之間的關系應是求同存異，在立足于二者共性的基礎上進行銜接和協調，以統一于中國特色社會主義法治體系內。因此，要探討黨內法規與國家法律之間的銜接和協調首先需要尋找二者之間的共性。而二者之間的共性主要概括為以下幾方面：

1.植根的政治基礎一致

堅持黨的領導、人民民主專政與依法治國三者統一的中國特色社會主義，保證了黨內法規與國家法律在政治基礎上的一致性。黨內法規和國家法律都是中國特色社會主義制度的重要內容，理解黨內法規與國家法律之間的關系，也必然要堅持黨的領導這一基本立場不能動搖[6]。首先，我國憲法序言前六個自然段通過對歷史的回顧，已經充分的證明了堅持黨的領導是歷史的選擇、人民的選擇，憲法總綱的文本也規定了社會主義制度是國家的根本制度，2018年修憲將黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征寫入憲法第一條，不僅是憲法內容的與時俱進，更是以國家根本法的形式確認了黨的領導的性質、地位及其全局性和統領性，明確了黨的領導是憲法的基本原則和精神，加強了黨對新時代全面依法治國的領導。憲法作為法律體系的核心，在其文本中明確了黨的領導的重要性，無疑表明了中國特色社會主義法律體系的政治基礎是堅持黨的領導。黨內法規是規范黨組織和黨員行為的規章制度總稱，自然是在黨的領導下制定和實施的。其次，國家的各項政治制度如人民大會制度、多黨合作的政治協商制度等等都是在黨的領導下運行的，保證了人民當家作主的地位，必須堅持與完善。最后，在黨的領導下，改革開放四十周年取得了巨大成就。因此，黨的領導具有堅實的理論、實踐和制度依據。黨的領導將國家意志與人民意志和諧統一起來，黨的領導將黨內法規與國家法律銜接協調起來，黨的領導抓住了黨與法的關系的要害，黨的領導和社會主義法治是一致的。

2.規定的主要內容一致

黨內法規與國家法律均在黨的領導下制定和實施的，因此兩者規定的主要內容具有一致性。首先，建設法治國家決定了我國要有完善的法律體系，要形成規則之治，要實現良法之治，因而國家法律要符合公平正義，國家法律必須是良法。而黨內法規對黨組織和黨員的規范更加嚴格。其次，國家法律以憲法為核心，黨內法規以黨章為核心，兩者都圍繞各自的核心形成了和諧統一的規則體系。黨章中明確規定了黨必須在憲法法律的范圍內活動，無疑是表明了黨內法規在內容上是不會和國家法律相沖突的。最后，十八屆四中全會的《決定》中明確了“四個善于”和“三個統一”，強調要把“黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來”，“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”。這說明黨內法規的部分內容在條件成熟的情況下是可以上升為國家法律的，這樣的轉化當然是建立在兩者主要內容一致的基礎上的。

3.追求的核心價值一致

黨內法規和國家法律在價值取向上具有一致性，二者都以“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興”為核心價值。首先，作為執政黨，中國共產黨的使命當然是要建設一個社會主義現代化強國，最終實現共產主義。其最高理想和最終目標肯定是黨內法規的核心價值之所在。其次，國家法律是治理國家的規則體系，具有普遍適用性，凝聚了社會共識，體現了人們共同認可和共同追求的價值觀，凝聚了人們對美好生活的向往和追求，是人民意志的體現。最后，黨內法規與國家法律都以人民為中心，堅持人民的主體地位，其核心價值都是人民意志的集中體現。

4.實現的治理目標一致

黨內法規與國家法律在核心價值上的一致性決定了兩者想要實現的治理目標也具有一致性。首先，進入新時代，中國站在強起來的起點上，要實現第二個百年奮斗目標，建成社會主義現代化強國必須要實現國家治理體系和治理能力的現代化，而執政黨治理的現代化是實現國家治理現代化的必由之路。而達到治理的現代化需實現治理的民主化、科學化、法治化，治理的法治化又是其中最基本的，因而，執政黨治理的現代化必然要實現黨的治理的法治化[7]。其次，我國在1999年修憲時即將建設法治國家寫入憲法，十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力的現代化。法治國家必然要求以良法作為規則，實現規則之治和良法之治。最后，十八屆四中全會提出了建設中國特色社會主義法治體系的新要求，黨內法規與國家法律均為法治體系的子系統，必然與法治體系的治理目標一致。

三、中國特色國家監察體制中黨內法規與國家法律的銜接與協調

黨內法規與國家法律在植根的政治基礎、規定的主要內容、追求的核心價值和實現的治理目標等方面的一致性，是二者得以銜接與協調的基礎，而中國特色國家監察體制表現為紀檢監察機關合署辦公，必須依據黨內法規與國家法律，履行兩種職能，為保證其更好行使職權，還需從以下幾方面著手，進一步加強中國特色國家監察體制中黨內法規與國家法律的銜接與協調。

1.處理好黨章和憲法在內容上的銜接與協調

國家法律以憲法為核心，黨內法規以黨章為核心。《監察法》在2018年憲法修正案中增加監察委員會的專門規定后才表決通過，表明其文本內容必須合憲，而黨章中對紀委的性質和職權做了規定。中國特色國家監察體制要求合署辦公的紀檢監察機關同時依據黨內法規與國家法律去履行兩種職能，但憲法與黨章分別對監察委員會與紀委做了原則性、概括性的規定，且規定的內容較少，對實踐中遇到的一些具體問題缺少相關規定，需要處理好黨章與憲法在內容上的銜接與協調，如監察委員會與紀委都實行雙重領導體制，如何協調上下級之間的四重關系等。

2.切實發揮憲法和法律委員會合憲性審查的職責，加強憲法實施和監督

憲法實施的重要方式就是合憲性審查，十九大報告提出要推進合憲性審查工作，2018年憲法修改將原“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”，隨后，全國人大常委會又賦予了它新的五項職責，其中就包括了推動憲法實施和推進合憲性審查，可以預見，未來我國合憲性審查的具體工作應是交由憲法和法律委員會來主抓，這在一定程度上能夠解決我國目前沒有真正合憲性審查的尷尬困境，也有利于協調黨內法規與國家法律。首先，通過合憲性審查，能夠保證法律和行為的合憲性，形成和諧統一的法律體系和憲法秩序，維護憲法權威，因此，合憲性審查能夠保證監察法等國家法律在內容、原則、信念、價值判斷等方面與憲法相一致，其次，鑒于黨內法規是法治體系的子體系之一，已有學者建議將其納入合憲性審查的范圍，最后，黨內法規與國家法律在主要內容上具有一致性，因此，憲法與法律委員會能夠通過合憲性審查這項職權的有效行使，保證黨內法規與國家法律在內容上的和諧。

3.完善和加強備案審查銜接聯動機制

我國目前在國家法律和黨內法規兩個體系都建立了備案審查制度，但此備案審查制度都只針對本規則體系，導致實踐中仍存在無法處理的問題，如全國人大常委會無權審查黨內法規，這樣的備案審查制度肯定不能保證黨內法規與國家法律的銜接與協調，因此，需要在兩個體系的備案審查制度之間建立銜接聯動機制。《備案規定》中規定了“建立黨內法規和規范性文件備案審查與國家法規、規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制”的內容，實踐中也有機構在行使備案審查銜接聯動的工作，但效果不甚理想，隨意性較大。鑒于憲法與法律委員會已經行使了合憲性審查的職權，在黨內也應設立一個相應的法規監督機構，審查黨內法規是否符合黨章和憲法，如果僅僅是不符合黨章，可自行糾正，如果是不符合憲法，則需通過聯動機制，轉交憲法與法律委員會處理。此外，尚需制定法律以規范備案審查聯動機制，保證該制度有法可依。

參考文獻：

[1]楊小軍.國法與黨規關系[J].法學雜志，2017（8）13

[2]王立峰.黨規與國法一致性的證成邏輯——以中國特色社會主義法治為視域[J].南京社會科學，2015（2）70

[3]秦前紅、蘇紹龍.黨內法規與國家法律銜接和協調的基準與路徑——兼論備案審查銜接聯動機制[J].法律科學（西北政法大學學報），2016（5）22-23

[4]李樹忠.黨內法規與國家法律關系的再闡釋[J].中國法律評論，2017（2）67

[5]付子堂.黨內法規與國家法律的銜接與協調[N].法制日報，2016-12-28（009）

[6]王立峰.黨規與國法一致性的證成邏輯——以中國特色社會主義法治為視域[J].南京社會科學，2015（2）70

[7]鞠成偉.論中國共產黨治理的法治化[J].當代世界與社會主義，2017（1）33

作者簡介：

濮艷（1978--）女，安徽蕪湖人，中共蕪湖市委黨校講師，法學碩士，研究方向為憲法學與行政法學。