中國古代監察制度的歷史演進及其特點

摘 要：中國古代監察制度作為兩千多年封建專制制度的重要組成部分，經過先秦萌芽、秦漢確立、隋唐成熟至明清逐漸完備，在其發展完善過程中，形成了垂直領導的監察機構、嚴格的選任與管理標準、“位卑權重”和完備的監察法規等特點。

關鍵詞：監察制度；制約因素；歷史借鑒

中國古代的監察制度作為封建制度的重要組成部分，歷經兩千多年的不斷發展與完善，形成了一套機構獨立、職能齊全、人員配備合理的監察體系，對維護中央集權的封建統治起到了積極的促進作用。

一、中國古代監察制度的萌芽時期：先秦

西周滅商之后，實行分封制，周天子處于至高無上的地位，為了更好地監督諸侯，保持國家的統一，探索形成了“巡狩”制度，天子每隔五年要到各諸侯國巡視一次。到東周晚期，天子勢力日漸衰弱，已無法控制天下諸侯，諸侯國之間相互兼并，戰爭不斷，社會處于激烈的變革之中，構建在奴隸制基礎之上的“天子巡狩”與“諸侯述職”監察方式業已崩潰。 戰國時期，各諸侯國為了進一步加強中央集權，增強戰斗力，奪取對外戰爭的勝利，相繼變法，用官僚制度取代了分封制，采取因功予賞、因能授官的方式，改變了過去世襲為官、享受封邑的制度，而是官員由君主任免，按年領取俸祿，同時需要接受考核。因此，整肅吏治，加強對官員的監察問責就比以往更為迫切，于是，監察思想得以萌發。管仲在《管子》一書中多次提到設置專職監察官的問題，經過商鞅和韓非子等法家思想家的進一步論述，監察思想在理論上日趨成熟。

二、中國古代監察制度的形成時期：秦漢

公元前221年，秦滅六國實現統一之后，廢除諸侯分封制，將全國分為三十六郡，實行郡縣制，在中央設置三公九卿的官僚體制，建立起中央集權的封建專制國家。為了保障官僚體制的有效運轉，設御史府作為中央的監察機關，御史大夫為其最高長官，位列三公，其職責是“典正法度”，“彈劾非法”，即代表皇帝糾察百官，同時也可以輔佐、監督丞相，御史大夫下設御史中丞、御史丞和侍御史等屬吏，協助其處理具體事務。在地方上設置了與中央相應的郡監，即監郡御史，負責監察地方事務，隸屬于御史大夫。御史府的設置標志著中國古代監察制度的確立，也體現了秦加強中央集權的思想，但由于處于封建社會初期，監察官員兼行政職務，尚未產生專業、獨立的監察實體。

漢承秦制，兩漢時期的監察制度在秦朝御史府的基礎上有了創新和發展。中央的監察機構仍以御史府為主，由御史大夫和御史中丞監察考課百官。漢武帝時在行政機關中設置了丞相司直，協助丞相糾察官員的不法行為，同時，為治理陽石公主及決太子的“巫盅之案”，緝捕奸滑之徒，設置了隸屬于武館系統的司隸校尉，后來成為常設機構，京畿及其周邊地區的監察控制。東漢時期，御史府改為御史臺，御史大夫成為行政長官，御史中丞成為御史臺的最高長官[1]。至此，御史府（臺）脫離行政系統，成為獨立的專伺監察的機構。與中央監察機構類似，漢朝的地方監察機構也是專職機關。西漢初期，漢高祖用郡國并行制代替秦時的單一郡縣制，監御史制度也因此被廢除，后來在漢文帝時設丞相史出刺制度對地方進行監察，隨著中央集權的進一步強化，漢武帝時將全國分為十三部（州），每部（州）置隸屬于御史府的刺史一人，設固定辦公場所，并制定《六條察郡之法》（又稱‘六條問事），負責對部（州）范圍內各郡國的吏政進行監察。此外，郡級地方政府還設有督郵，負責監察本郡各縣的長吏和豪強。由此可見，經過兩漢時期的發展完善，已經形成由中央的御史府（臺）、丞相司直、司隸校尉與地方的監獄史、刺史、督郵共同構成了一套相對完備的監察體系。

三、中國古代監察制度的成熟時期：魏晉南北朝至隋唐

魏晉南北朝時期，各種矛盾凸顯，王朝更迭頻繁，為了適應中央集權的需要，監察機構在兩漢的基礎之上，也發生了許多變化。御史臺成為由皇帝直接統領的中央監察機構，不再受少府節制，地位進一步提高；原來負責監察地方的刺史成為地方的行政長官，地方上不再設置常駐監察機關，而是由中央不定期對地方進行巡察；更加重視輿論監督，從最初的無定員、無專屬的言諫官，發展到專設門下省作為言諫機構，言諫制度初步形成。

隋朝初年，吸取南北朝分裂混戰的教訓，建立起以三省六部制為核心的行政體制，仍以御史臺作為中央的監察機構，同時恢復設置御史大夫為最高監察長官，但地方未設專門監察機構。隋煬帝時期，為了加強對地方和周邊地區的控制，強化中央集權，對監察制度進行了改革，參照西漢時的刺史、司隸制度增設謁者臺和司隸臺，負責監督地方官吏、考核地方政績及出使慰撫。[2]此外，負責諫諍的門下省成為三省之一，言諫制度得到了進一步發展，但隋煬帝后期廢除了諫議大夫、散騎常侍等言官，失去了“獻納諫正”的職能，逐漸成為純粹處理政務的國家機關。

唐朝是中國封建社會的全盛時期，監察制度也隨著中央集權制度的強化而日益完善周密，在隋朝監察制度的基礎之上，機構更加健全，形成了由監察機構和言諫組織構成的兩個既相互獨立又相互配合的系統。中央最高監察機關為御史臺，統管全國監察事務，御史臺以御史大夫為臺長，左右御史中丞為副臺長，御史大夫的職責是“掌邦國刑憲、典章之政令，以肅政朝列”。御史臺下設有三院：臺院、殿院和察院，均向御史大夫請示匯報，三院各司其職又密切配合，共同組成中央“一臺三院”的監察模式。地方設監察御史，負責監察所屬州縣。此外，唐朝統治者汲取了隋朝的教訓，如唐高祖總結隋朝滅亡的原因“上不聞過，下不盡忠”。因此高度重視諫官的作用，廣開言路，注意納諫，唐太宗時頒布《令群臣直言詔》、唐玄宗時《令百官言事詔》，進一步推動了言諫制度的發展。

四、中國古代監察制度的完備時期：明清

明朝洪武年間，罷中書省，廢丞相之后，中央集權高度集中，為保證皇權的實施，對監察體制也進行了改革。將中央的御史臺改為都察院，作為國家最高監察機關，并對內部機構進行整合，臺院合一；為了限制六部的權力，創設獨立的中央監察機構——“六科給事中”，對六部進行監察。明初將全國劃分為十三道，并派監察御史定期到各道巡回考察，向皇帝匯報巡察情況。地方設提刑按察使司，負責監察地方事務。后期巡按御史權力擴張，對地方行政系統造成了干擾，“三司會審制度”的弊端日漸凸出，為解決這些問題，中央又設置督撫。此外，明朝還建立了廠衛系統，作為監察機構的補充。廠衛系統雖無監察之名，卻行使監察之實。

清初，繼承明制，中央的監察機關為都察院和六科，均直屬于皇帝。雍正時廢除了“六科給事中”獨立監察機關的地方，將其納入都察院，實行科道合一。地方上沿用明朝的分道監察體制，全國劃分為十五道監察區（后增至二十二道），各設掌印御史和監察御史。至清朝時，總督、巡撫已演化成地方最高軍政長官，但因分別兼任都察院右都賦予和右副都御史，而負有監察轄區職責。提刑按察使司仍為省級監察長官，在省與府州之間增設道員，加強對基層的監察。地方上構建起四級監察網絡，監察機構縱橫交織，有力保障了中央集權。

五、中國古代監察制度的特點

中國古代監察制度從先秦時期的“天子巡狩”到清朝的“科道合一”，機構名稱、內部分工、人員配置等因朝代更迭而不斷變化，但在近2000年的發展過程中，也形成了一些共有的特征。

1.監察機構實行垂直領導

為確保監察權的有效實施，監察機構逐漸與行政機構分離，各級監察官員直接對中央負責，實行的是自上而下的垂直領導體制，不受同級行政長官的節制。東漢末期，御史臺逐漸從尚書臺中分離出來，獨立行使監察權，而自魏晉后，御史臺直接對皇帝負責。中央派駐在地方的刺史、監察御史、巡按御史等，擁有“小事立斷、大事奏裁”直接向皇帝奏報的特權，而無須擔心行政權力及其他監察權力的干擾。御史受皇帝直接領導可以視為“代天子巡視”，保證各級御史可以不畏權貴，秉公執法，無形之中為監察權力的順利行使奠定了堅實的組織基礎。

2.監察官員位卑權重

在監察制度完善過程中，歷朝歷代除了注重選人用人之外，還都特別注重監察權與行政權之間的制衡與協調，逐漸形成了“位卑權重，以小監大”的權力制約機制。需注意的是，監察機構的最高長官其職位非常高，“位卑”是指執掌具體事務或者派駐在外的監察官秩祿品階較低，特別是與其其監察對象相比較。由于品階較低，監察御史在行使監察權時心理障礙少，但會仔細考證，慎重從事。“權重”是指監察御史通常奉皇帝旨意到地方巡視，享有一定的獨斷賞罰之權，同時由于監察權的審視對象為行政權，處于主動，能夠排除干擾，將案件一查到底，整飭吏治的效果會更好。此外，為激勵“位卑”的監察御史主動行使監察權，設置了特殊的快速升遷渠道，如漢朝刺史的升遷對象為郡守，意味著可以連跳三級，極大地調動監察官員的積極性，保證了監察權的有效運行。明末思想家顧炎武十分推崇這種職官設計，稱其為“百代不易之良法”：“夫秩卑而命之尊，官小而權之重，此小大相制、內外相維之意也。”[3]

3.完備的監察法規

制約權力最好的方式就是對權力的運行過程進行規范，古代君王除了通過“以小制大”來制約監察權外，還特別注重通過制定監察法規約束監察官員。秦朝時的《語書》，是秦統一前具有察吏律令性質的重要文獻；西漢先后制定《監御史九條》和《刺史察舉六條》，對監察對象和監察內容進行規定；唐朝時《唐律疏議》中《職制篇》《名例篇》均有懲治官吏職務犯罪的規定，宋徽宗時為鼓勵監察官之間互監互糾制定了《監司互察法》；元朝通過《憲臺格例》《察司體察等例》《廉訪司合行條例》等法規，規定了各級監察機關的設置、職責權限等內容；明朝時制定了《憲綱條例》《出巡事宜》等律令；清朝乾隆八年制定的《欽定臺規》是我國古代第一部皇帝親自審定的監察法規，也是我國古代監察法中最為完備的一部，之后還將以往的若干則例匯編為《都察院則例》，相當于《欽定臺規》的實施細則，監察活動日益法律化、規范化。[4]完備的監察法規實現了監察主體、客體、內容及監察程序的法定化，將監察權限定在法定范圍內，為監察活動的順利開展提供了法治保障。

中國古代監察制度作為封建制度的重要組成部分，是維護歷代王朝正常運轉的制衡機制，在鞏固中央集權和維護國家綱紀等方面發揮了重要作用，也積累了豐富的歷史文化遺產。雖然當前的經濟基礎、社會條件、政治制度等都發生了翻天覆地的變化，但我們依舊可以從悠久的監察歷史文化中，汲取借鑒合理之處，繼續完善和發展我國的監察體制，進一步推進國家治理體系和治理能力現代化，為實現中華民族的偉大復興提供制度保障。

參考文獻：

[1]肖趙冰.秦漢時期國家政治權力監督和制約機制的形成與發展——基于監察制度的視角[J].遼寧行政學院學報，2014.16（11）：152-154+159

[2]張先昌.中國傳統監察制度的現代省思——以隋朝為例[J].河北法學，2009.27（03）：191-198

[3][清]顧炎武.《日知錄》卷9《部刺史》，四庫全書文淵閣本

[4]李青.中國古代監察機構的演變及其改革的經驗教訓[J].國家行政學院學報，2017（02）：20-22+124

作者簡介：

李超（1989--）男，漢族，山東泰安人，中共聊城市委黨校講師，法學碩士。