中小城市社區治理體系的現實樣態與未來構建

康靜思 劉孝才

摘 要：以郴州市中心城區為例，分析中小城市社區治理體系的主要成效和現實問題，充分借鑒國內外社區治理經驗，提出培育共建主體，理順主體關系；搭建共治平臺，創新治理機；優化共享服務，提升治理質量等思路。

關鍵詞：中小城市；社區治理體系；現實樣態；未來構建

十九大報告指出，加強社區治理體系建設。2017年4月中共中央、國務院印發的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》要求，到2020年基本形成基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系。建立共建共治共享的社區治理體系是當前社區治理的重要任務。

一、現實樣態：郴州市中心城區社區治理體系的成效與問題

郴州市位于湖南省東南部，中心城區常住人口62.74萬，有城市社區107個，該市從2002年開始全面啟動城市社區建設。經過十幾年的探索實踐，一大批社區創建為“全國和諧社區建設示范社區”。

1.主要成效

（1）黨建引領、政府主導的治理格局基本形成。市、區兩級黨委政府高度重視社區建設，出臺《關于進一步加強市中心城區社區建設和管理的實施意見》等文件，構建了社區居委會、社區黨組織、社區服務站“三位一體”的社區組織體系。社區還成立了居民議事組織、志愿者組織、群眾性娛樂性組織，基本形成了以各級黨組織為領導、以基層政府為主導，居民委員會、社區工作站、社區組織、社區單位、社區居民共同參與的共治治理格局。

（2）共治機制初步建立。不斷建立和完善工作制度，創新工作方式方法，初步形成共治機制。各社區制定了《社區重大事項決策制度》等制度體系，為共治提供制度保證。建立了居民代表會議、民主議事會議、社區事務聽證會議等居民參與平臺。形成了居家養老服務、網格化管理、組團式服務、志愿者服務等多元服務模式。

（3）共享服務體系基本健全。每個社區都建立了一站式服務大廳，面向居民開展就業和社會保障、救助、計生、文化體育、公共安全、社會優撫等服務，基本實現政府公共服務全覆蓋。推行政府購買服務，特別是積極推進居家養老服務試點工作，實現社區居家養老人員達5萬多人，被列為“全國老齡委20個居家養老服務信息化示范工程項目”之一。大力推進志愿服務，黨政機關、企業事業單位成立了志愿服務隊到社區開展治安、衛生、文化宣傳等志愿服務。

2.現實問題

（1）治理主體關系難以理順。主要表現在社區居委會、社區工作服務站與基層政府之間的權責關系不清。首先，基層政府與居委會名義上是指導與被指導關系，但由于居委會在人員選配、辦公經費等方面都是由街道決定，兩者形成了實際上的領導與被領導的關系。其次，從社區工作服務站與社區居委會的關系來看，該市實行的是社區居委會、社區黨組織、社區工作服務站“三塊牌子一套人馬”體制，行政事務和居民事物糅雜在一起。社區直接承擔社保、社會救助、城管衛生、計劃生育、綜治維穩五大行政職能，另還涉及統計、人口普查等，任務達到23大類100余項，社區一年要與政府部門簽訂各類責任狀30余份。

（2）多元主體力量失衡。一是基層政府處于壟斷地位。社區居委會、社會工作服務站直接服從于街道辦事處，他們的自治權很小。二是社區居委會自治空間有限。社區居委會承擔了黨政部門交辦的大量工作任務，沒有精力時間處理居民自治事務。社區居委會的人員配置、經費來源、工作安排嚴重依賴于街道辦事處，極大限制了社區居委會的自主性。三是社區非政府組織發育不良。在調研中發現，社區里較多的是一些群眾性的娛樂組織，而面向居民的服務類組織、維權類組織、慈善類組織發展嚴重不足。四是居民參與度較低。參與社區治理的人群以離退休老年人、婦女居多，在職的中青年人士較少。問卷調研顯示，只有22.5%的居民表示樂于參與社區事物。其中，離退休的老年人、婦女、家庭困難人員及特殊對象群體，占70%以上。

（3）共治機制不健全。首先，居民參與的機制不健全。不少居民表示，他們不知道如何參與社區公共事務治理，雖然有社區聽證會、議事會等議事平臺，但往往流于形式。社區居民處于原子化的個人狀態，無法將個人的意見轉化為集體的聲音。其次，政府和社區組織合作的機制沒有建立。政府對社區組織的成立和發展還有諸多擔憂，更談不上對其大力支持，因此，社區組織提供社區服務、政府購買服務的共贏局面還沒有形成。再次，其他主體參與的機制不完善。以駐區單位參與社區治理為例，市委要求駐區黨員要到社區報到，開展社區志愿服務，但在實踐中，很多單位參與所在社區事務的積極性不高，社區又沒有相應的考核權限，導致社區單位及黨員共同治理社區的要求沒能實現。

二、他山之石，國內外社區建設的經驗與啟示

1.外省市先進經驗

（1）上海“行政主導模式”。上海將社區定位在街道，形成了街道社區，強調依靠行政力量推動社區發展，形成了“兩級政府”“三級管理”的模式，兩級政府是指市級和區級政府，三級管理是指市級、區級和街道。該模式行政推動特點明顯，被學者稱為“行政社區建設”。該模式可以在短時間推動社區快速發展，但其運行需要雄厚財力支持，另外，該模式居民自治嚴重不足。

（2）沈陽“混合模式”。在區和街道分別組建“社區建設指導委員會”“黨政工作聯席會”等機構，在社區建立社區組織體系：社區成員代表大會—“決策層”，社區管理委員會—“執行層”，社區協商議事委員會—“議事層”，新的社區黨組織—“領導層”。同時，還建立了由“樓長、院長”“單元組長”、居民代表、社區志愿者等組成的組織工作網絡。這一模式體現了政府主導與居民自治的互動，在全國很多地方得到了推廣，哈爾濱、西安、合肥等地就屬這一模式。

（3）深圳“社區工作站模式”。在社區內成了新組織—社區工作站，工作站獨立于居委會，是街道在社區內的工作平臺，主要承接基層政府的行政性事務工作。居委會不在從事行政事務，專注于自治事物，并對社區事項進行決策與監督。社區居委會下設社區服務站，為居民提供各項服務。這一模式試圖改變社區治理中的行政化傾向，還社區居委會居民自治的本來面目；另一方面，政府在社區中的管理由社區工作站執行，政府的管理將不因社區向自治的回歸而缺位。[1]因此，這一模式得到了政府和學者的高度肯定，也在廣州、深圳等地得到了推廣。

2.國外社區治理先進模式

（1）北歐“社區城市化”管理。在北歐，社區管理一直以自治為理念，城市是行使社會只能的最基層一級政府，擴大城市社區化版圖，加強社區自治機構權力，增加社區自治職能，形成“社區城市化，城市社區化”的自治管理模式。將權力重心下移，使社區自治機構有了經濟和獨立行政權力，提高了地方社區政治地位[2]。

（2）美國“共享性自治”。美國社區承擔日常管理工作的機構是社區管理委員會，它由社區居民直選產生，社區具體事務和發展項目安排都由社區管理委員會舉行社區聽證會來進行討論、管理、自治。政府和各部門只起監督、提供資金和提供政府社區服務項目等作用。非營利性組織是社區服務的具體承擔者，政府對非營利性組織從財稅政策上給予極大的支持。社區居民主要通過參加社區會議、社區聽證會和競選社區專業委員會委員等方式來參與社區治理。

（3）日本“混合性”管理。在區政府下設立“地域中心”作為行政管理機構，由區政府地域中心部管轄，側重于地區事務管理和為本地居民服務。同時由社區居民自發建立住區協議會，居民通過協議會參與公共事務管理，協調促進、制衡“地域中心”的工作和工作偏誤。

3.啟示

（1）社區治理主體多元化。美國、日本等國社區治理實踐表明，政府、社區自治組織、非營利組織等機構都是社區的治理主體。政府主要負責制定社區發展規劃和政策，指導監督社區事務發展，提供經費資助，對社區發展進行宏觀管理。政府外的治理主體特別是非營利性組織既是社區治理的重要部門，又是協助政府開展工作的重要組織。

（2）社區治理方式合作化。在治理社區公共事務的過程中，各主體之間相互依賴、相互合作成為一種趨勢，在目標一致的前提下通過談判、協商、妥協，實現合作共贏，形成相互之間的權力依賴。

（3）社區發展趨向自治化。國內社區治理的幾種典型模式表明，行政主導模式逐步讓位于社區自治模式，雖然政府在社區的行政性事務依然很多，但社區居委會的自治功能不斷加強。國外社區治理也出現了一些趨同現象：政府開始下放和分散部分權力，社區的自主權大大提高，社區內部的日程管理主要由居民、自治組織等來完成。

三、未來構建：完善中小城市社區治理體系的思路與對策

1.培育共建主體，理順主體關系

（1）明確基層政府與居委會關系。按政策規定，基層政府與社區是“指導與協助、服務與監督”關系。基層政府要進一步轉變政府職能，建立社區事務準入機制，按照“費隨事轉”原則，由政府出臺政策詳細規定行政事務進入社區的內容和流程。社區要積極配合基層政府工作，同時，要敢于抵制基層政府將行政事物壓給社區。

（2）明確社區黨組織和居委會關系。加強基層黨的建設是基層社會治理的紅線。黨組織是社區治理的領導核心，不斷加強和改進社區黨建各項機制，不斷延伸領導觸角，動員和組織社區理論參與社區治理。居委會等組織要服從社區黨組織的領導。為提高工作效率，減少工作摩擦，可實行居委會主任和社區黨組織書記“一肩挑”。

（3）明確居委會與社區工作站關系。把社區工作站與居委會分設，實行組織結構、職能、人員、場地、經費等分離。社區工作站是基層政府在社區的辦事機構，主要為居民提供行政性服務。居委會是居民自治組織，主要從事自治性事務，并對社區工作服務站進行監督和評議。

（4）正確處理政府與非政府組織關系。政府應大力培育非政府組織，改革優化登記制度，出臺扶持政策，建立孵化機構，成立發展基金，提供經費補助，在稅收、獎勵等方面提供優惠措施等。居委會應該組織好社區居民群眾對非營利組織的評估、監督，促進其發展。

2.搭建共治平臺，創新治理機制

（1）創新民主議事機制。在社區內部建立居民議事制度，對議事的范圍、參與的主體、議事的規則，議事的方式、結果的運用等做出明確規定，引導社區黨組織、居委會、社區工作站、駐社區單位、非營利性組織、居民等主體按照規范程序對社區公共事務進行商討和決策。

（2）完善民主監督機制。完善社區事務向居民公開制度，凡是涉及財務、人事、重大事項等事務要通過一定方式向社區居民公開；成立由各主體成員組成的社區評議會，對社區黨組織社區社區居委會、社區工作站的服務定期進行評議；建立質詢制度，凡是社區居民，有權對社區公共事務管理情況提出質詢，管理者必須接受并做出回應。

（3）建立信息共享機制。結合社區網格化管理，以社區為單位，建立信息共享網絡平臺，充分利用微信群、QQ群等現代傳統媒介，實現信息的智能推送和共享應用，讓社區各治理主體能及時便捷的分享各類信息。

3.優化共享服務，提升治理質量

（1）規范社區行政服務。進一步完善社區一站式服務內容，實行“一窗辦、一次辦、一網辦”改革，整合計生、綜治、就業、勞保等各項行政服務窗口，打造“一窗式”政務服務新模式。建立社區事務準入機制，行政部門不得隨意將行政性事務轉嫁到社區。

（2）健全社區基本公共服務。充分借鑒深圳、杭州等地社區服務經驗，制定社區基本公共服務目錄和清單，創新公共服務供給方式，豐富基本公共服務內容，培育社區公共服務供給主體，逐步實現服務項目的多渠道供給、全區域覆蓋。

（3）優化社區公益服務。充分調動社區其他主體力量，積極爭取各類義工組織、志愿服務團隊等群眾性自治組織為轄區居民提供公益服務。引入專業機構提供特殊人群服務、社會心理服務、法律咨詢等領域的專項服務。鼓勵全市性的志愿者組織在社區設立分會，開展社區志愿活動，指導社區志愿者隊伍建設。建立由黨委政府、社區組織、專業社工、黨員隊員、駐區單位和居民共同參與的公益服務格局。

參考文獻：

[1]王東.社區管理中居民自治和政府機構的創新互動——深圳社區工作站模式的啟示[J].四川行政學院學報，2006.06

[2]聶林.國外社區管理模式比較[J].社會觀察，2004.05

作者簡介：

康靜思（1986--）女，河南鶴壁人，中共郴州市委黨校、郴州市社會主義學院講師，馬克思主義基本原理碩士，主要研究方向：馬克思主義基本原理、基層民主治理；

劉孝才（1980--）男，河南信陽人，中共郴州市委黨校、郴州市社會主義學院講師，社會學碩士，主要研究方向：基層社會治理、青年社會學。