PPP模式參與高標準農(nóng)田建設(shè)的投融資體系創(chuàng)新

彭康樂

PPP模式 高標準農(nóng)田建設(shè)投融資

湖南高標準農(nóng)田建設(shè)投融資現(xiàn)狀

根據(jù)國家下達的建設(shè)任務(wù)，“十三五”期間，湖南省高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)1821萬畝，年均364萬畝，按40%測算，每年國土部門應(yīng)完成146萬畝。按照畝均1500元的標準，需投入資金約273.15億元，每年完成任務(wù)需要資金51億元。此外，湖南省正處于脫貧攻堅期，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》（國辦發(fā)[2016]22號）和《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于推進貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金工作的實施意見》（湘政辦發(fā)[2016]53號）要求，新增建設(shè)用地土地有償使用費安排的高標準基本農(nóng)田建設(shè)補助資金、國土整治與測繪地理信息專項資金（高標準農(nóng)田建設(shè)部分）在51個貧困縣市區(qū)被統(tǒng)籌整合使用，按照“先切塊、再分配”的方式，資金切塊比例不低于55%，省級相關(guān)部門不得限定資金在貧困縣的具體用途。據(jù)測算，湖南省2017年度被統(tǒng)籌用于精準扶貧的資金達9.6億元。導致高標準農(nóng)田建設(shè)資金存在較大缺口，資金籌措壓力巨大，高標準農(nóng)田建設(shè)面臨著建設(shè)任務(wù)與建設(shè)資金不匹配的矛盾局面。

PPP模式參與高標準農(nóng)田建設(shè)的政策支撐

國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）的規(guī)定，政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益分享、風險分擔及長期合作關(guān)系。

國務(wù)院《關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見提出》，要積極引導民間資本通過招投標形式參與土地整治工程建設(shè)。

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)[2017]4號）及國家發(fā)改委、財政部、國土部、水利部、農(nóng)業(yè)部、中國人民銀行、國家標準化管委會《關(guān)于扎實推進高標準農(nóng)田建設(shè)的意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2017]331號）指出，要充分發(fā)揮財政資金作用，吸引社會資本投入。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，調(diào)動廣大農(nóng)民群眾、新型經(jīng)營主體和集體經(jīng)濟組織的積極性，參與高標準農(nóng)田工程建設(shè)和管理。

PPP模式參與高標準農(nóng)田建設(shè)探索與實踐

為解決傳統(tǒng)模式下資金短缺等問題，湖南省積極探索高標準農(nóng)田建設(shè)PPP模式，引導社會資本參與高標準農(nóng)田建設(shè)。

高標準農(nóng)田建設(shè)有強烈的公益性質(zhì)，投資大，回報周期長，經(jīng)濟回報率不高，沒有穩(wěn)定可靠的盈利來源。加之目前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體滯后，引入新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)困難，引入社會及金融資本激勵機制仍不健全，加之PPP模式建設(shè)高標準農(nóng)田中，政府、企業(yè)、市場、利益、風險防控等相應(yīng)關(guān)系仍未明確，導致高標準農(nóng)田建設(shè)PPP模式推進難度大、成效低。為推進高標準農(nóng)田建設(shè)PPP模式健康發(fā)展，應(yīng)做好以下幾項工作。

（1）做好頂層設(shè)計，夯實政策保障。PPP模式項目建設(shè)與傳統(tǒng)項目在管理流程上存在較大差異，需要出臺頂層政策性文件，明確技術(shù)規(guī)范、操作流程、考核監(jiān)督和退出機制等內(nèi)容。同時，政府在高標準農(nóng)田項目PPP模式中應(yīng)轉(zhuǎn)變角色，由過去的主導角色，轉(zhuǎn)變?yōu)榕c企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導以及合作者的角色。要不斷提高宏觀預(yù)測、項目識別、可行性論證、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等能力，發(fā)揮政策引導和技術(shù)指導作用。要改革投融資體制，創(chuàng)新管理機制，形成風險共擔、利益共享的政府和商業(yè)性資本的合作模式。

（2）強化監(jiān)管引導，提升綜合收益。為確保PPP模式高標準農(nóng)田建設(shè)項目高效發(fā)展，需加強對項目全過程的監(jiān)管。項目前期階段，應(yīng)按照高標準農(nóng)田建設(shè)標準，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，因地制宜布設(shè)土地平整、農(nóng)田水利、田間道路等工程，實施田園綜合體整治，提升土地綜合價值。項目中涉及有新增耕地的，按照“誰投資、誰受益”的原則，按照投資比例進行分成。在后續(xù)項目運行過程中，需要注重對項目實際應(yīng)用進行優(yōu)化，處理好與村委會和農(nóng)戶的關(guān)系，推進土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)機械化、規(guī)模化經(jīng)營，推進新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營管理。通過高標準農(nóng)田建設(shè)與經(jīng)營性項目的整體開發(fā)，提升項目綜合收益，增加對社會資本吸引力。

（3）構(gòu)建風險防控，確保健康發(fā)展。由于PPP模式項目參與主體多、建設(shè)周期長、投資金額大、不確定因素多，應(yīng)建立行之有效、規(guī)范可行的風險管理辦法和風險分擔機制，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。政府與社會資本合作要在嚴守底線和強化風險意識的前提下開展，嚴守土地用途管制、維護農(nóng)民利益和依法依規(guī)行政的底線，明確項目后期管護責任、耕地用途不可變化、新增耕地的租金支付等問題。

結(jié)語

PPP模式參與高標準農(nóng)田建設(shè)具有良好的政策基礎(chǔ)和資金基礎(chǔ)，能有效緩解當前高標準農(nóng)田建設(shè)面臨著建設(shè)任務(wù)與建設(shè)資金不匹配的矛盾局面。但PPP模式在高標準農(nóng)田建設(shè)中作為新生事物，其操作模式、運作流程等需要進行深入的研究學習探討，充分發(fā)揮社會資本的建管優(yōu)勢，構(gòu)建高標準農(nóng)田建設(shè)投融資新的格局與體系。