德國銀行監管的變遷及啟示

韓憲 湯涓涓

內容過去數年在全球蔓延的金融危機，凸顯出建立穩健規范的銀行監管體制的必要性和緊迫性。德國銀行監管值得捅有相似金融結構的我國學習借鑒。本文首先闡述了德國銀行監管體制的起源和發展，隨后探討了其對我國銀行監管體制發展的啟示。

德國 銀行監管 歷史變遷 啟示

研究背景及意義

德國金融體制早已與美國金融體制一樣，成為學術界認可的成功范式，并且被其他國家爭先效仿。而成功的金融體制與有效的銀行監管密不可分，考慮到中國金融體制與德國的相似之處，包括都以間接融資為主導、趨于混業經營模式等。研究德國銀行監管成功的原因，對建立符合我國金融發展水平的銀行監管體系有重要意義。

德國銀行業監管的歷史變遷

（1）1962年前德國早期銀行業監管

德國銀行監管伴隨著銀行業變化而演進。德國特殊的歷史塑造了獨特的銀行發展和監管模式。德國資本主義起步晚，工業革命時，由于工業自有資本低、證券市場發育不良，資本積累只能依賴銀行。德國統一后，整個德意志都廣泛推廣股份公司制度，但公司的資本來源于銀行的股票認購。產融結合使德國在短短的幾十年時間里躍升為僅次于美國的第二大工業強國。

銀行監管相伴而生。政府出臺1896年《證券交易法》、1901年《信貸法》和《保險監管法》等法案。大蕭條后，德國政府并未實施嚴格的分業監管制度，而是更加注重全國性、統一的金融監管，并于1934年頒布首部銀行監管法《德國銀行經營法案》，標志著統一的銀行監管體系的建立。

二戰時后政府進行金融改革，具體做法包括：（1）貨幣改革，使用新馬克替換帝國馬克。（2）初步建立統一、獨立的中央銀行體系。至50年代初，政府管理逐漸放松，同時先后頒布《德意志聯邦銀行法》（1957）、《德意志銀行法》（1961）等法案，使德國在戰后迅速建立了一整套比較健全的金融體系，為德國戰后經濟的恢復和發展奠定了良好的基礎。

（2）1962-2002年德國分業監管體系中的銀行業監管

德國從1962年開始從聯邦級別建立分業監管體系，最先建立的金融監管便是銀行業。在1962年《銀行法》頒布的同時，德國成立銀行監督局。在這之后，聯邦保險監督局和證券業監管局也相繼建立起來，形成了對銀行、保險、證券行業在聯邦級別的統一監管。

其中，銀行監管局是德國第一個獨立的金融監管機構，隸屬于財政部。其主要監管對象是德國銀行業三大支柱：私人銀行、公法性質銀行、合作銀行。根據《信貸法》，銀監局的首要任務是保護存款人的合法權益，維持金融機構的穩定。《信貸法》還明確了銀監局和德意志聯邦銀行的職責劃分。二者各自行使自己的監管職責的同時，也通過相互合作密切執行監管職責。聯邦銀行監管局更加側重宏觀金融市場，而聯邦銀行則更加注重對微觀金融機構的監管，兩者分工明確相互協調，共同承擔監管職責。

（3）2002-2008年德國混業監管體系中的銀行業監管

2002年4月22日，德國頒布了《金融監管一體化法案》，將原先的聯邦銀行監管局、聯邦證券監管局、聯邦保險監管局三局合并為聯邦金融監管局，對德國金融業進行統一監管，標志著德國由分業監管轉向混業監管。與此同時，隨著歐洲中央銀行的成立，德國中央銀行——德意志聯邦銀行失去了獨立制定貨幣政策的權力，聯邦金融監管局與德意志聯邦銀行緊密協作、共同監管的框架開始形成。

從監管部門的設置來看，聯邦金融監管局按職能可分為決策層面、監管層面和咨詢策劃層面，在監管層面設置三個專業部門，分別監管銀行、證券、保險業務，單獨設置一個跨行業交叉部門，專門處理交叉領域的問題。從監管主體之間的關系來看，央行負責金融機構常規事務的監管，重大原則性問題由聯邦金融監管局負責。從監管措施來看，德國對銀行業采取了放松管制、側重事前監管的措施，為德國銀行業營造了公平、安全、充分競爭的環境。

（4）金融危機后德國銀行業監管的應對措施

金融危機發生后，德國經濟面臨調整，其銀行業監管也相應進行了改進，以適應新形勢下經濟發展的需要。具體而言，此次金融危機之后，德國關于加強銀行業監管的主張體現在以下幾個方面：

首先是頒布《金融市場穩定法》，其核心是通過一項總額4700億歐元的金融救援方案，設立一個金融市場穩定基金，通過渡過流動性瓶頸來穩定金融市場。其次是改革監管工具，2008年10月，德國政府頒布的《金融市場穩定法》中包括了對《信貸法》和《保險監管法》的修改，其中聯邦金融監管局被賦予了更加充分的監管權限。第三是修改金融機構風險管理最低要求，包括強調金融機構的風險壓力測試、賦予機構監管董事會更多的風險監管權力、明確銀行薪酬制度等。最后是加強對存款者的保護，修改《存款擔保和投資人補償法案》，對于存款擔保上限由過去的最高為2萬歐元提高到10萬歐元。

德國銀行業監管對我國的啟示

（1）完善銀行業監管法律法規體系，保持適當干預

國家要建立一整套的法制框架和法律制度對銀行業發展進行適當的干預，優化監管。德國市場監管滲透著經濟自由的精神，但同時亦十分強調經濟自由過程中國家的積極作用。同樣，對于我國而言，銀行業的發展不僅需要政府給予相對自由的市場環境，同時也需要為銀行業的發展提供更好的制度保證和發展環境。

（2）調整銀行業監管架構，探索對金融業實行集中統一監管

隨著我國金融業的發展，混業經營的趨勢越來越明顯。放開混業經營后，德國采取了建立跨行業金融協調部門的方法以提高監管效率、避免監管真空，并逐步由機構監管轉向功能監管。從我國目前的監管實踐來看，銀保證合作更多地體現在形式上，并沒有形成緊密的合作制度，后續發展也十分緩慢。

（3）建立中央銀行與銀行業監管當局協調分工與信息共享的制度

德國銀行業的監管強調央行和聯邦金融監督管理局各司其職，協調分工。我國在分業監管的體系下，監管機構為減小監管壓力并規避自身風險，有很強烈的愿望控制被監管機構的風險和經營行為，往往會對業內新產品和新業務的開發采取抵制態度，可能阻礙商業銀行創新活動的發展。而央行對經濟環境更容易形成總體的把握，從而對銀行業的發展方向更易于從宏觀上進行定位。如果央行和銀監會之間能形成一種長效互補且互通信息的監管機制，會更有利于商業銀行各項業務的開展，提高我國銀行業在世界范圍內的競爭力。