稅收立法主導轉換的必要性及其良性運行制約的探討

葉太保

稅收立法權是關乎國家財政稅收收入與公民財財產(chǎn)保護的一項重要國家權力。隨著，我國中國特色社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展與完善，現(xiàn)行的由行政機關主導的稅收立法的弊端日益凸顯，近些年來稅收立法權回歸人大（全國人大及其常委會）的呼聲越來越高。筆者通過對現(xiàn)行我國稅收立法情況進行分析解構，指出由人大主導稅收立法的必要性，探討稅收立法權回歸人大需要解決的稅收法律主義入憲、法律保留與授權的關系、立法能力建設等三個方面的制度性制約問題，為下一步人大主導稅收立進入實踐操作層面提供一些參考和借鑒。

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稅收立法權的涵義

關于稅收立法權的概念問題。法學界，很多專家學者有過相關的研究：例如，廈門大學胡學勤教授認為，稅收立法權是指立法機關和有關國家機關在各自的權限范圍內依照法定程序制定、頒布、調整和廢止有關稅收法律、法規(guī)、規(guī)章的活動。這是基于傳統(tǒng)意義上的定義，強調從法理的衍生角度出發(fā)來定義稅收立法權具有代表性。而眾多學者的觀點，所謂的“稅收立法權”一般取其廣義涵義，包括：（1）稅法的制定、頒布、廢止權。（2）稅種的開征和停征權。（3）制定稅法實施細則的。權力。（4）稅收法律、法規(guī)的解釋權。（5）稅目的增減和稅率的調整權。（6）稅收的加征和減免退權等多項權力。稅收立法權的這些具體內容依據(jù)內部的邏輯關系可以大致分成三個層次。（1）和（2）屬于塔尖層次，是“主立法權”；（3）和（4）是對稅收法律法規(guī)的系統(tǒng)性落實和解釋，屬于中間層次；（5）和（6）是對稅收法律法規(guī)在既定框架內的具體調整，屬于基座層次。這里我們可以看出稅收立法權與稅收征管權之間的區(qū)別與聯(lián)系。根據(jù)稅收立法權所做出的是具有一般性、普遍性的法律規(guī)定，而稅收征管權是對這些的法律。規(guī)定所作的具體適用性解釋和應用。

我國稅收立法權運行現(xiàn)狀分析

（1）現(xiàn)行稅收立法概況

在我國，行政機關主導的稅收立法的現(xiàn)狀從現(xiàn)行有效稅種的立法情況中可見一斑。具體而言，在現(xiàn)行有效的18個稅種中，只有企業(yè)所得稅、個人所得稅、車船稅三個稅種是由全國人大或全國人大常委會以法律的形式規(guī)定的，其余15。個稅種均由國務院以行政法規(guī)的形式規(guī)定。各實體稅法的實施細則則主要由財政部、國家稅務總局等政府主管部門制定。這就使得行政法規(guī)和部門規(guī)章成了我國稅收法律淵源的主體。，以致我國的稅收立法體系呈現(xiàn)出“行政立法為主、人大立法為輔”的格局。此種格局的形成和改革開放初期全國人大及其常委會的兩次立法授權有著直接的關聯(lián)。當前我國稅法立法主體結構分為“一個機構、二級主體、三個垂直層級、四個分支部分、多個主體并存”。

（2）稅收立法由人大主導的必要性

在中央與地方稅收法律法規(guī)的不斷出臺亮相后，政府財政收入暴漲，其增長速度遠遠超過了人民的收入增長水平。這一方面表明了我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，但另一方面也顯示出政府對納稅人財產(chǎn)的“剝奪”，造成了“國富民貧”的局面。特別是在全球經(jīng)濟一體化的今天，廣大納稅人格外關注“稅負痛苦指數(shù)”，如果國內的這一指數(shù)長期居高不下，是不利于我國經(jīng)濟長期健康可持續(xù)發(fā)展的。

綜上所述，全國人大及其常委會行使稅收立法權有其理論層面的當然性和現(xiàn)實層面的必要性。稅收暫行條例是屬于國務院的范疇，但是，“暫行”不能“長期化”。稅法是全國人大的范疇，應該是長期的、穩(wěn)定的，必須適時回歸。這既順應公民對于財產(chǎn)權益保護的熱切期盼，也應是依法治國和民主建設題中應有之意。

結束語

從實踐來看，由全國人大及其常委會主導稅收立法的條件已經(jīng)成熟，由國家行政機關以授權立法的形式制定稅收行政法規(guī)、規(guī)章不具有現(xiàn)實必要性與合理性。經(jīng)過多年的探索和發(fā)展，我國的稅收體制已經(jīng)基本形成，也積累了豐富的稅收立法經(jīng)驗，由國家立法機關制定稅收法律的條件已經(jīng)完全具備。筆者認為，應當盡快由全國人民代表大會通過立法程序正式廢止《決定》，將稅收立法權收歸全國人大及其常委會行使。這既是稅收的本質屬性所要求的，又是我國現(xiàn)行立法體制所要求的，并且也符合各國稅收立法的慣例，有助于進一步加強國家稅收立法，更好地保護人民的財產(chǎn)權利。如果說稅收行政立法仍有其存在的必要性，那么從保護人民財產(chǎn)權出發(fā)，也應當將稅收行政立法嚴格限定在執(zhí)行.性立法以及在《稅收征收管理法》的框架下對稅收征收管理的具體操作規(guī)程等作出規(guī)定，而不應當將稅收的開征、停征、減征、緩征等一般性立法權授予行政機關。對于現(xiàn)有的稅收行政法規(guī)，應當依據(jù)《立法法》的規(guī)定，“授權立法事項，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常委會及時制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權終止”。在相關稅收法律制定頒布之后，國務院不得再對現(xiàn)有的稅收行政法規(guī)進行修改或者廢止。

同時，只有真正解決好稅收立法權回歸的三個方面的制度性制約問題（稅收法律主義人憲、法律保留與授權立法關系以及立法能力建設）才有可能實現(xiàn)立法權的真正意義上的回歸。其中，稅收法律主義人憲是核心，法律保留與授權立法關系是關鍵，立法能力建設是保障。隨著依憲治國與依法治國的不斷推進和完善，稅收立法體制的日趨成熟，我們堅信人大主導稅收立法已經(jīng)到來，因為這是新時代的呼喚、民眾的期盼和法治精神實踐的必由之路。

[1]李連寧：收回稅收立法授權時機已成熟[N].新京報，2013—3 -10.

[2]翟繼光.稅收法定原則比較研究[J].杭州師范學院學報，2005，（2）.

[3]吳萍《我國的稅收立法及其完善》，《江西財經(jīng)大學學報》2004年第9期.