農村土地經營權流轉的社會治理問題探討

劉文花

[摘要]實行農村土地經營權流轉，實現適度規模經營是大勢所趨。但是，要按照中央精神，科學有序推進，切不可操之過急，否則會產生諸多問題?；趯村的調查，發現土地經營權流轉信息不公開、操作不規范、農民權益無保障等問題，引發民心不穩、家庭糾紛、收益減少、村民凝聚力減弱、老年人生活狀況不佳等負面影響，需要村兩委、經營者、各級政府發揮各自職能加以解決。探索適合H村類型的農村土地經營權流轉模式，解決承包地碎片化經營的方式，集中單個承包戶土地，鼓勵村集體成員之間流轉土地經營權，建設家庭農場等新型農村經營主體，以此作為過渡，最終實現土地集中規模經營。

[關鍵詞]三權分置;土地經營權流轉;社會保障體系;小城鎮建設

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼]A

1? ? 問題提出

2014年中央一號文件號提到所有權、承包權、經營權的“三權分置”，2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，實行集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”。黨的十九大提出鄉村振興戰略，提出鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。這為農民吃了定心丸，也為農村土地改革提供了政策基礎，為農村土地的高效利用、農村的發展和農民富裕提供了明確而穩定的預期。

在黨和國家政策指引下，2017年，H村完成土地確權工作，承包戶拿到《農村土地承包經營權證》， 2018年3月初，全村土地經營權流轉確定，由一家外省市企業集中經營，按照每667m2每年1000元的價格預付5年流轉費給土地承包戶。土地經營權流轉推進如此之快，伴隨的是頗多隱憂，需要多方努力去破解由此引發的社會治理問題。

H村坐落位置相對偏僻，是一個只有90余戶，現有200余人的小村莊，耕地133.33hm2左右，距離縣城約20km。H村是一個傳統的以農業生產為主的村莊，土地耕種采用分散、零碎的方式，全村耕地分為若干片，每片再分給每個承包戶土地，這給耕作帶來很大麻煩，投入大而收益小，耕地效益低下。村里沒有二、三產業，村民的收入來源主要依靠耕種土地，村子所在的鎮也沒有能夠吸納大量人員就業的企業。最近十多年，土地收益不確定而且收入少，村民都想辦法外出打工，青壯年勞動力和部分老年人由村里的“包工頭”帶領到縣城或周邊地區打工，早出晚歸，農忙時能不錯過耕種，村民收入從土地收益為主轉變為以務工收入為主。

2? ? 土地經營權流轉：幾家歡喜幾家愁

對于土地經營權流轉，村民的態度不盡相同，主要由其自身狀況決定。按照農戶與土地的關系，對H村農戶進行如下群體劃分：一是，親自耕種土地，完全依靠土地獲取收入，農戶數量極少，而且是勞動能力強的青壯年;二是，親自耕種土地，同時夫妻雙方或一人打工，占青壯年家庭的絕對多數;三是，不種土地，將其經營權流轉給同村其他人或周邊鄰村人，收取流轉費。不耕種土地的群體又具體分為：舉家搬遷離開村子的;夫妻雙方或一方進城給子女看孩子，無力耕種土地的;老年夫妻留守在家，勞動力難以支撐土地耕種的;老年單身漢，無力種地，享受五保待遇的。不同群體對土地經營權流轉的態度大相徑庭，群體一、二因為經濟負擔重，希望土地由自己經營，相對于獲取的流轉費，自認為能收入更多;群體三，盼望著土地經營權盡快流轉，一方面能獲取比個體間流轉更多的收益，另一方面不再擔心每年能否把土地經營權流轉出去，因為碎片化經營和土地收益難以預期，農戶種地的意愿不斷降低，流轉費用也逐年降低，甚至出現耕地讓人免費耕種的情況，只要不撂荒就行。

3? ? 土地經營權流轉引發的社會治理問題

3.1? ? 信息不明，民心不穩

H村此次土地經營權流轉，整個流程處于信息不公開狀態，村民捕風捉影，私下議論，村支部書記不在村里居住，村委會主任也不主動公開，村民相問回復也是模棱兩可，村民只能等待和被動配合，比如上交身份證、戶口簿之類的證件，具體如何操作一概不知。雖然村里通知流轉已定，但尚未簽訂合同，農時已到，又通知村民整理土地，先自行耕種，何時集中經營等待消息，如此，村民茫然無措。

3.2? ? 利益之爭，家庭糾紛

土地承包以戶為單位發放《農村土地承包經營權證》，被確權的土地時間跨度比較長，包括之前兩輪承包但尚未到期的土地，每個承包戶的承包地構成比較復雜，與之相關的是復雜的利益關系。“增人不增地、減人不減地”是我國農村繼包產到戶之后的一項重要制度安排，農戶的家庭人口變化不會帶來相應的土地變化，在土地經營權流轉后，容易產生家庭糾紛。兒子成家后，妻子非本村成員，子女為新增無地人口，在共同經營土地時矛盾不明顯，按照農村傳統，女兒不會要求分收成，父子之間不算明白賬，一家人和氣生財。但此次流轉后，收益不是來自共同經營土地，而是明確的流轉費，錢怎么分配就成了問題。出嫁的女兒曾經分得的土地，此時是否會提出取得收益？家庭成員之間如果和睦相處、不計較小利，問題便可忽略，若不是如此，家庭糾紛便在所難免。

3.3? ? 寅吃卯糧，影響生活

此次H村土地經營權流轉據說預付五年流轉費，村民會一次性拿到一筆錢，這筆錢如何使用也關系到村民的長期生活質量。如果將這筆錢一次性使用完畢（如幫助子女還房貸或還借款），就會出現寅吃卯糧的情況，后續生活如何維持成為現實難題，對于收入渠道狹窄的老年人而言尤其如此。

3.4? ? 收益減少，生活隱憂

雖然親自經營土地收益有無、大小都難以預期，但對于H村而言，長期以來主要耕種經濟作物，如果不出現極端的自然災害和極低的農產品價格，土地收益還是要多于流轉費，因此，此次流轉會導致村民土地收益減少。加之，農民以打工為重要收入來源，而打工不穩定，收入難預期。對于青壯年群體來講，生活負擔重，經濟壓力大，社會保障不健全，難免產生憂慮。

3.5? ? 精神文化匱乏，村民凝聚力減弱

在傳統的中國農村，小農經濟和熟人社會的特征，形成了互幫互助的鄰里關系;鄉紳群體作為農村文化的引領者，也使他們成為凝聚民意的重要力量;宗族文化既表現為對“家”的重視，又表現為對“族”的認同，形成了不同規模的凝聚力向心力極強的團體。改革開放引發了我國各個方面的巨大變革，農村社會發生了翻天覆地的變化，社會結構、社會關系和社會文化都處于不斷調整之中。農民物質生活水平不斷提高，但精神生活匱乏，家庭聯產承包責任制使得農戶各自獨立經營，農戶間的互助、合作明顯減少，市場經濟下人的價值觀發生變化，人際交往也逐漸功利化，這也是H村面臨的現實問題。土地經營權流轉后，村民無地可種，以農業生產為紐帶的互幫互助不在，親情淡化，村民關系以原子化的形式呈現，還會因為打工機會產生矛盾與不和。

3.6? ? 社會保障不足，老年人生存狀況不佳

與城鎮職工不同，農民養老保障不完善，安享晚年的經濟實力不足。H村因城鄉居民養老保險政策宣傳不到位，目前只有幾個知曉政策的村民自己到鎮民政部門繳納了養老保險，到了六十周歲享有每月三百多元的養老金，其他老人享有的是按照不同年齡階段每人每月一百元左右的養老補貼。從養老社會保障而言，老年人的養老是不能解決的，主要還是家庭養老來承擔。但是家庭養老也面臨一些問題：一是，兒女經濟來源狀況不佳，收入不多，還要承擔養育子女的重任，加上孝道文化衰落，在贍養老人方面的花費便會縮減甚至沒有，更有甚者還要“啃老”;二是，在H村適齡男青年結婚，女方都要求在縣城買房，為了能讓兒子娶上媳婦，父母傾其所有甚至不惜借錢給兒子買房，而所借的錢由父母來還。不僅如此，小家庭后續的生活可能還會由父母補貼，因為多數在縣城買房居住的小家庭，夫妻沒有固定的收入，當生活難以維系時就要依靠父母，作為老年人的父母，背上了無休止的負擔，他們要想方設法出去打工賺錢，而受到年齡限制，打工機會很少;三是，老年人還要幫助撫養孫子女，給兒女看孩子。一般有三種情況：把孩子帶回村子;奶奶去縣城或更遠的地方看，留爺爺在家;老兩口一起離開家到兒女家?。ǜ鶕r村的傳統，一般都是給兒子看孩子）。看孩子會導致老年人收入減少或失去收入，留在家里的老人無人照料，這些都是老年人客觀存在的難題，嚴重影響其生活質量。

4? ? 發揮多主體作用加強社會治理

4.1? ? 村兩委要盡職盡責

現任村兩委要認識到新情況、新問題，樹立問題意識和責任意識，體察民情關心民意，真正成為農民的主心骨和領路人，為此要在以下方面發揮積極作用：一是，認真系統地學習黨和國家關于農村土地改革的各項政策、法律、法規，學懂吃透，保證政策落實不走樣，村民權益不受損。二是，落實村務公開制度，保證與村民利益相關的信息公開透明。三是，解決關于土地分配的歷史遺留問題，做到公開平等，一視同仁。承包戶現有承包地是經過兩輪土地分配確定下來的，因為村里留有機動地，在第二輪承包時，新增無地人口也分得了土地，此后便不再分配，而且因為政策執行有偏差，第二輪承包時將戶口遷出的在校學生被剝奪了土地分配權，在此次經營權流轉中，這些歷史遺留問題都被提出來要求村里解決，這就需要村兩委集思廣益，與村民協商，以公開平等的方式將問題解決，避免矛盾激化。四是，預防和化解由土地經營權流轉引發的家庭糾紛和社會矛盾。上文已經提及可能引發的家庭內部矛盾以及村民與村兩委之間的矛盾，村兩委要做到未雨綢繆，有效應對。五是，為村民生計問題殫精竭慮，勇于擔當?？紤]如何與經營企業建立長效溝通與合作機制，爭取村民就業機會和村民共享福利;爭取與周邊村鎮建立廣泛聯系，實現就業信息和資源共享，為村民謀求更多出路;與村民群策群力，發揮外出能人的作用，鼓勵其回村創業，回報父老鄉親。

4.2? ? 經營企業要履行社會責任

作為市場主體的企業，在爭取利潤最大化的同時必須承擔社會責任，H村土地經營權流轉的接收方，也要努力承擔以下責任：一是，在土地經營過程中優先安置村民就業;二是，利用積累的各種社會資源，幫助村民就業;三是，實施一些惠民項目和工程，實現企業發展與農民生活水平提升雙贏;四是，對土地科學合理利用，不改變土地用途，不浪費土地資源，不降低土壤質量，不加重土壤水等污染。

4.3? ? 政府進行必要的指導和監督，做好保障工作

考慮到村兩委的構成人員綜合素質不高和工作能力不強，政府在保障村民利益方面必須有所作為。一是，土地經營權流轉涉及到諸多法律問題，政府要進行積極指導，確保流轉合法依規有序進行，做好預防和化解矛盾糾紛工作，保護農民合法權益不受侵害。二是，在社會保障方面，積極宣傳和落實城鄉居民基本養老保險制度、城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度，提升農民養老水平和醫療保障水平，解除農村養老和醫療的后顧之憂，打消農民不敢看病、看不起病的想法，解決農民因病致貧、因病返貧的問題，能夠讓農民身體健康，頤養天年。三是，培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的““三農””工作隊伍，這也是黨的十九大為實施鄉村振興戰略提出的要求。

4.4? ? 幫扶團隊要及時調整幫扶思路和幫扶舉措

根據中央和地方的扶貧規劃，扶貧工作組于2017年進駐H村，但關于工作組的幫扶思路和舉措等重要信息，至今未向村民公開，也尚未開展任何實質性的工作，村民一頭霧水也無可奈何。土地經營權流轉是工作組面對的新情況，原有的工作思路和規劃要及時進行調整，以解決新情況帶來的新問題。根據精準扶貧的要求，扶貧工作組要積極參與到此次土地經營權流轉過程中，根據H村的實際情況，分析土地經營權是否要集中流轉，如何流轉，流轉后出現的問題如何解決等現實問題。

5? ? 兼論與H村同類型村莊的土地經營權流轉適合

模式

《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（中辦發〔2014〕61號）指出，“土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路”，但“應從我國人多地少、農村情況千差萬別的實際出發，積極穩妥地推進”。“改革的方向要明，步子要穩，既要加大政策扶持力度，加強典型示范引導，鼓勵創新農業經營體制機制，又要因地制宜、循序漸進，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮，使農業適度規模經營發展與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應，讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者，避免走彎路”。因此，在土地經營權流轉上，既要尊重矛盾的普遍性，又要強調矛盾的特殊性，做到具體問題具體分析。情況與H村類似的村莊大量存在，要根據村莊現狀，探索適合的土地經營權流轉模式。

5.1? ? 集體經營的困境

集體經營是將承包戶土地經營權流轉給本村集體，承包戶以土地經營權入股，村集體作為法人，對集體土地統一經營管理，承包戶以流轉的土地經營權獲得分紅，亦或承擔損失。當前常見的形式是合作社，有的村先組織承包戶入合作社，再將土地流轉給經營方。但是，基于對H村的長期考察，實施集體經營困境重重。

5.1.1? ? 村兩委給村民留下不可信的印象，為村集體經營造成了最大阻礙。村民不信任村兩委，主要有以下原因：一是，村委會選舉不規范，存在拉票賄選行為，宗族勢力影響還在，使得當選的村委會主任難以服眾，也讓村民產生“當官為撈取好處”的想法;二是，村務不公開、財務不公開，村民不清楚與自身利益相關的決定是如何做出的，村集體的收入有哪些，錢都是怎么花的。以此次土地經營權流轉為例，村里一直是口口相傳，沒有獲取消息的正規渠道，村民對村兩委的工作嚴重不滿。此外，存在村兩委人員吃喝，村監督委員陪同的現象，這些都加深了村民對村兩委成員集體腐敗的印象;三是，村兩委職責虛化、弱化，與村民聯系少矛盾多。農村聯產承包責任制實施以后，承包戶獨立經營自己的土地，尤其是2006年取消農業稅以后，村民對村集體和村兩委的依賴性驟減。村干部主要完成上級政府下達的各項任務，服務村莊意識淡薄，管理村莊能力不強。在落實政策時，因為村干部掌握信息、稀缺的資源以及分配資源的權力，常出現暗箱操作、徇私舞弊、有失公平的情況，引發村民不滿，比如享受低保待遇人員的確定等。

5.1.2? ? 村里缺少經營管理方面的能人。村莊小，人口少，能人鳳毛麟角，即便有也是在外打拼，對村里的事務漠不關心。農村擁有崇敬能人的傳統，古代的鄉賢是農村社會成員效仿的對象，是鄉村文化的引領者和鄉村事務的管理者。而當前，農村鄉賢傳統衰落，市場經濟下，賺錢多少成為評判個人成功的重要甚至是唯一的標準，農村認可的能人也是能賺錢的人，若是能回鄉帶領父老鄉親共同致富，可將其視為新鄉賢，農村渴望新鄉賢的出現，或回村投資創業，或助力改善鄉風文明，或提供管理咨詢，為村集體經濟發展和精神文化提升做出積極貢獻。承包戶的土地經營權流轉給集體后，因為缺少懂經營會管理的能人，耕地能否帶來收益、帶來多大收益成為懸念。

5.1.3? ? 缺少集體第二、三產業支撐。單純依靠耕種土地獲取收益要承擔很大風險，一方面農業“靠天吃飯”，受自然氣候條件影響很大，農業保險未普及、不完善;另一方面，沒有懂經營會管理的能人，無法實現農產品與市場的良性對接，難免出現盲目生產，收益難以保障。如果沒有能夠盈利的第二、三產業經濟體的支撐，村民收入難以預期。

總之，出于對村干部的不信任（包括品德和能力兩方面的不信任），出于對收入風險的考慮，以村集體經營的方式進行土地經營權的流轉難以實現。

5.2? ? 小城鎮建設不現實

推進城鎮化建設與土地經營權流轉是相輔相成的，城鎮化建設取決于客觀的經濟社會發展情況，不能盲目推進。具備條件的城鎮化建設有利于推進土地經營權流轉，達到水到渠成的效果;而在不具備城鎮化建設的條件下進行土地經營權流轉，承包戶失去了土地經營自主權，卻沒有穩定的就業和全面的社會保障，農民生計會受到影響。

5.2.1? ? 缺乏小城鎮建設的經濟基礎。H村所在的鎮是一個經濟發展較為落后的鎮，沒有支柱產業和頗具規模的鄉鎮企業，這就造成小城鎮建設不得不面對兩個現實難題：一是缺乏搞小城鎮建設的財力支持，包括社會保障體系建設所需的持續財力支撐;二是不能解決村民就近就業，村民要么面臨生計問題，要么外出打工飽受奔波之苦。

5.2.2? ? 不具備小城鎮建設的區位優勢。村莊離交通要道、縣城、市區都較遠，小城鎮建設沒有區位優勢，這也是導致地區發展落后的一個重要原因。

5.2.3? ? 未納入政府小城鎮建設規劃。在城鄉規劃、土地使用等方面，缺乏有權限層級政府的支持。在政府主導的城鎮化進程中，缺少政府的支持，小城鎮建設困難重重。

5.3? ? 單個承包戶土地集中，集體成員之間土地經營權流轉——

現實的過渡的模式選擇

村級經濟組織有所謂 “集體經濟組織”性質的相關規定，但又采取了“家庭聯產承包責任制”的具體變通做法，因而在實質上，農村經濟基本上屬于小農經濟。這種分散的小農經濟要在任何肥沃的土地上創造出超人的生產力都是一件不容易的事情。

當前，類似于H村承包戶土地碎片化經營的村莊不在少數，導致單個承包戶土地經營成本高（尤其是人力成本）、收益低，機械化作業難以實現，耕種作物種類受到限制。因為擔心影響到相鄰土地上農作物的生長，每個承包戶在自己土地上耕種什么作物是不自由的，而農戶之間達成一致、統一耕種某種作物的可能性又不大，因此只能在不影響他人的前提下各種各田，不排除因耕種作物產生的糾紛。

將村集體土地進行整理，劃條并塊，碎片化的承包地調整為成條成塊的土地，這樣便于機械化操作和現代化設施使用，承包戶對作物的耕種自由權也會加大。同時，作為村集體成員的承包戶之間可以進行土地經營權流轉，一方面滿足了村民對土地的不同需要，另一方面有利于家庭農場等新型農村經營主體的建立和發展。

上述模式較為現實，也易于操作，能夠解決類似于H村這樣較為傳統的農村土地耕種出現的問題。但這種模式也是過渡性質的，給村民一個緩沖期，使他們既有得以提高的土地收益，又能夠在減輕耕種土地人力負擔的情況下獲得更多打工收入，使土地真正成為農民的生存保障。在緩沖期內，村集體要大力發展第二、三產業，作為村民安居樂業的堅實后盾。農村土地經營權流轉是中國經濟社會發展的必然，是大勢所趨，只有實現土地規模經營才能發揮土地的最大效用，為國家的長治久安提供根本保證。但是，在實施過程中不能操之過急，要按照中央精神穩步、有序推進，少走彎路離成功會更近。

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