政府定價成本監審存在的問題與措施初探

范群鵬 于曉可

[摘要]政府為了加強對壟斷行業的監管，規范成本監審行為，在2006年特別制定了《政府制定價格成本監審辦法》，使政府成本監審進入科學監管新階段。然而近年來的成本監審在具體工作方面，由于起步晚，相應的政策也并不完善且部分難以實施，使得監審工作舉步維艱。從政府成本監審存在的主要問題入手，論述了專業人才培養、協調溝通工作、核算和具體操作等方面的困難，并提出加強制度建設和監審隊伍建設、強化監審檔案管理建設以及創建專項成本監審辦法等一系列措施，以期為政府定價成本監審工作的順利開展提供政策建議。

[關鍵詞]政府;成本;監審

[中圖分類號]F726 [文獻標識碼]A

1? ? 概述

《政府制定價格成本監審辦法》（國家發改委第42號令）中規定：定價成本是指全國或一定范圍內經營者生產經營同種商品或者提供同種服務的社會平均合理費用支出，是政府制定價格的基本依據。價格成本不同于企業成本和財務成本。企業成本是為企業內部核算、考核效益、制定獎懲服務的。財務成本表現為企業資產的流出，引起企業收益的減少，具有明顯的主觀特殊性。價格成本是指以社會中等生產力水平為前提，參照全國或一個地區行業的平均成本。個別企業發生的財務成本，不能代表社會同行業的平均水平。在用工人數、工資、折舊、維修、能耗等方面，價格成本監審的職能就是要依據相關的法律法規，剔除企業閑置資產、閑雜人員、招待應酬等不合理費用，即滿足企業再生產的需求，又要考慮消費者的承受能力，科學公正的確定價格成本。可是在實際工作中，受計劃經濟時期的傳統思維的影響，各地區還不同程度地存在著由企業報價，價格主管部門未經嚴格的成本監審程序而直接批價的情況。因此，盡管成本監審工作初步取得成效，但在實際工作當中仍存在一些問題需要解決。

2? ? 成本監審存在的主要問題

2.1? ? 專業人才培養困難

2.1.1? ? 成本監審辦法形成難，需要長期積累總結。目前國家只出臺了《定價成本監審一般技術規范》和少數幾個專項定價成本監審辦法，大部分項目尚未制訂統一的成本核算辦法，這里既有審核項目品種繁多，工作量太大的原因，也有各地經濟發展水平差別大，價格標準不可能一致的原因。因此，各地成本調查機構在成本監審中要逐步形成適合本地實際的項目成本審核辦法。辦法的形成通常要經歷從實踐——總結——建檔——調整等多個環節，絕不是一朝一夕的事，對于監審人員來說，沒有強烈的責任感和吃苦耐勞精神，就無法創制出科學合理的審核辦法來。

2.1.2? ? 正確運用審核辦法難，需要較高的業務素質。需要準確把握定價成本與財務成本的區別與聯系。在定價成本監審工作中，計入定價成本的費用包括該項目直接和間接相關的費用，如何準確界定所發生的各項費用是否屬于定調價項目主營業務支出，是困擾成本監審工作人員的一個難題。目前，定價項目單位主營業務和其他業務沒有分開核算或無法分開核算，成本監審時如何核定其他業務應當承擔的成本費用，需要有較強專業知識和業務水平，如沒有對該定價項目生產經營過程有深入了解，沒有過硬的專業知識和豐富的成本監審工作經驗，就很可能出現分攤成本不科學、不合理的現象，影響成本監審結論的準確性。

2.2? ? 協調溝通工作進展困難

成本監審是一項非常敏感和復雜的工作，需要得到價格業務處室、被監審項目單位的支持和配合，更需要得到消費者的理解和認可。

2.2.1? ? 成本監審項目的交辦不合程序。《政府制定價格成本監審辦法》自2006年頒布至今已12年，定價機關雖然擺脫了舊的定調價模式，已經將成本監審作為價格決策的法定程序，但在項目的交辦程序上還做的很不夠。另外，這幾年雖然經過不斷完善成本監審制度，明確了在成本監審前必須要有分管領導簽發的《成本監審項目計劃書》，但往往交辦計劃書時并未附帶相關資料，不利于具體負責成本監審的同志熟悉項目業務。

2.2.2? ? 監審結果的運用不規范。雖說成本監審結論不是定價的唯一依據，但按42號令的要求，它也是政府制定價格的基本依據。在實際工作中，有些價費文件的標準與成本監審結論出現“兩張皮”現象，雖然這種現象不多，但也值得我們充分警惕。

2.3? ? 監審工作核算困難

首先，由于各個行業生產工藝不同、成本構成不同、核算指標不同，就要求成本監審機構工作人員不僅要成為多面手，還要成為相關領域的“專家”，才能準確審核項目單位的定價成本。其次，要統籌考慮項目成本指標的核算，就要求在監審過程中不僅要考慮項目的個別成本，又要考慮社會平均成本;不僅要考慮項目現實成本，還要考慮未來成本;不僅要考慮固定成本的核算，還要考慮變動成本的核算。再次，國家僅出臺了《城市供水定價成本監審辦法》、《水利工程供水定價成本監審辦法》，其他項目的成本核算辦法尚未出臺，這是成本監審機構遇到的最大難題，成本監審機構只能按照42號令和《定價成本監審一般技術規范》摸著石頭“過河”。

2.4? ? 具體操作層面存在的諸多困難

2.4.1? ? 有效服務例數的測算和確定。在實際工作中，如何合理確定企業的有效服務例數，是成本監審工作面臨的難題。如果按單個企業有效服務例數加年自然增長數，來確定分攤該企業總成本費用的服務總例數，會使經營管理不善、工作質量和效率低下的企業從中得益;對經營管理好、品牌意識強、服務例數多的企業反而不利。

2.4.2? ? 尚未正式營業的企業定價成本的測算。相關成本監審機構為了不影響價格主管部門及時論證和制定該企業的試運行價格，必須提前對該企業進行政府定價成本的測算。由于該企業基本建設工程尚未竣工、銀行貸款仍在繼續、開辦費用沒有定型、各種運行管理費用尚未發生，該企業不能提供完整的財務資料和有效的監審資料，僅根據企業提供的可行性研究報告，要準確、合理、科學地測算出企業的定價成本確實較難。因此，對于此類成本費用的審核，監審工作人員不僅要加強調研，還要走出去到其他地市“摸情況”，掌握相關成本數據，這樣，才能較合理的測算出企業的定價成本。如果憑感覺和經驗行事，這就難免會出現成本審核結論的較大偏差，極易造成試運行價格的偏高現象。

2.4.3? ? 老企業人工成本及管理費用的審減。在對老國有企業進行定價、調價成本監審時，會遇到諸多問題，其中人工成本和管理費用成本支出問題最為關鍵。首先，人工成本的監審問題。涉及管價商品的老企業一般是國有企業，比如某縣一個小小的電力公司，從業人員竟達到了800余人。人工成本占據企業成本較高，明顯不合理的成本費用也只能計入定調價成本。其次，管理費用中的業務招待費國家已有比例性規定，但其他幾項主要費用如：辦公費、維修費、旅差費、其他費用等，國家沒有出臺比例性規定，在成本監審的實際操作中，對明顯偏高的此類費用就很難作出審減處理。監審機構在審減理由不充分，審減多少無尺度的情況下，只能維持原有數據不變。雖然背離了成本監審合理性的原則，但實際操作中唯其如此。

3? ? 解決成本監審問題的有效措施

3.1? ? 加強制度建設

近年來各省成本調查機構制定了《政府定調價成本監審工作程序》和《價格成本調查隊政府制定價格成本監審集中會審制度》，還修訂了《政府制定價格成本監審工作規程》，這一系列的建章立制已經初見成效。接下來，監審機構應該做的是嚴格按這些已有的制度和程序進行成本監審業務，并根據工作需要進一步完善相關制度和程序。具體來講，在處理與業務處室的關系時，既要強調成本監審職能的獨立性，又要強調協調配合。因此，在與相關領導和業務處室協調溝通中，在闡明成本監審過程、依據和結論的基礎上，充分聽取他們的意見和建議，無重大分歧，要維持監審結論的權威性，經集體審議后，通報被審核單位。對外，首先與被監審項目單位加強溝通，就審減內容拿出審減依據，同時接受被監審單位的質疑和建議，對符合規定的積極接受，對不符合規定的做好解釋工作，讓被監審單位理解和接受我們的審核結論。其次，積極與廣大消費者進行溝通，按規定在制定和調整價格前公開成本監審結論。

3.2? ? 加強成本監審隊伍建設

3.2.1? ? 配強成本監審隊伍。向政府部門積極爭取合適數量的編制，同時加大調查隊專業人員選調工作，配強成本監審隊伍。從全國的成本機構情況來看，個別省份成本人員的配制僅為11人，已經大大落后全國平均16人水平。因此，如何爭取配強成本隊伍，將是成本監審機構目前的重要任務。近幾年，全國大部分省份都已經更名為成本調查與監審局，部分省還沿用過去只有農產品調查任務時的成本調查隊的稱謂，名稱與職能不相配套，應爭取早日更名。同時要注意專業人才的選拔和培養。從全國的情況來看，有些省連續幾年通過公務員錄用考試，選拔既熟悉財務知識又熟悉計算機操作的年輕同志充實調查隊力量。

3.2.2? ? 加強執業能力培訓。定期選送成本監審人員參加國家、黨校等舉辦的成本監審、經濟管理、現代信息技術方面的業務培訓，在條件許可的情況下，組織成本人員走出去學習考查外地成本監審工作。在搞好本級業務培訓的同時，也要重視對基層成本監審人員的業務培訓和指導。認真開展專項培訓，召開專項成本研討會，在專項成本監審前，組織監審人員專題學習相關政策法規、熟悉監審工作方案、了解監審企業生產經營情況，切實提高監審實踐水平;在專項成本監審后，組織監審人員交流經驗、分析問題、研究對策，不斷提高監審理論水平。拓寬成本監審思路，逐步建立成本專家庫，以備隨時作為成本監審業務的“智庫”。

3.3? ? 加強成本監審檔案管理建設

3.3.1? ? 建立嚴格的檔案管理制度。要明確專人負責成本監審檔案規范化管理，做到在每個成本監審項目完成后，都按規定收集整理，按照一案一卷的要求，建立成本監審檔案，完整記錄和反映成本監審的全過程，為成本監審項目的復核、監審數據的積累提供原始依據。

3.3.2? ? 完善成本監審檔案目錄，鞏固成本監審工作成果。制定規范的成本監審檔案目錄清單，每個成本監審項目的經營者填報資料、監審方案、監審記錄、監審工作底稿、核算記錄、集中會審記錄、監審項目技術報告和最終監審結論等資料都要收集齊全，對成本審核申請報告、成本審核通知書、成本審核結論報告等文書檔案全部進行統一和規范。

3.3.3? ? 實行成本監審檔案紙質和電子版同時管理，建設成本數據庫。建設專門的成本監審檔案室，紙質檔案管理嚴格按檔案管理的要求規范裝訂、保管等程序。明確專人負責保存成本監審電子檔案，建設成本數據庫。根據成本數據庫的資料對比，定期對部分監審企業進行工作回訪，跟蹤企業在價格調整后成本運行情況，使成本監審工作貫穿于價格管理工作全過程，真正發揮成本監審的職能作用。

3.4? ? 創制專項成本監審辦法

3.4.1? ? 積極參與上級成本核算辦法的制定。近年來國家相繼出臺了《城市供水定價成本監審辦法（試行）》、《輸配電定價成本監審辦法（試行）》等專項成本監審辦法，各省按要求，對多項征求意見稿進行探討、征詢各方意見，綜合形成修改稿上報。參加上級核算辦法的制定修改，對于各省監審機構熟悉業務，以及對同類型項目的具體審核方法有啟發指導作用。

3.4.2? ? 總結并提煉制定相關行業成本監審辦法。要對開展過的成本監審項目進行總結，不斷論證成本構成是否合理、指標體系是否完備、審核辦法是否科學，通過不斷總結和查找問題，積極探索制定相關行業成本監審辦法，并在工作中不斷豐富和修正。

3.4.3? ? 注重實地調查，在實踐中改進成本監審辦法。實地監審要深入細致，不僅要審查經營者的財務會計資料，也要了解企業的生產經營流程以及存貨、固定資產等實物資產情況。根據實地監審掌握的新近數據，動態地對現有的成本核算辦法進行修改完善，使之更準確可靠。

4? ? 結論

成本監審工作兼具調查職能、審核職能和核算職能，從形式上、方法上和結果上來看，其還表現出強制性、針對性和局限性等特征。正因為這些復雜的特性，造就目前在開展成本監審工作中遇到一些困難，需要認真分析，并提出解決問題的有效對策，沿著改革創新的思路，開創成本監審工作的新局面、新境界。

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