秦巴連片特困山區扶貧開發工作的實踐與探索

吳穎

[摘要]陜南白河縣是秦巴連片特困山區的典型縣域，也是扶貧開發工作重點關注的縣域。就該縣在全面改善基礎設施、大力實施產業脫貧、切實保障住房安全、多措并舉促進就業、認真落實生態扶貧、著力增強民生保障和扎實開展精神扶貧等扶貧開發工作的實踐進行總結和研究，以期對秦巴連片特困山區其它縣域的扶貧攻堅工作提供參考。

[關鍵詞]秦巴連片特困山區;扶貧開發;白河縣

[中圖分類號]F323.8 [文獻標識碼]A

秦巴山區是指我國中西部的秦嶺和巴山地域，其地跨陜、甘、川、渝、鄂、豫5省，涉及24個地市，111個縣（市區）。因其特殊的自然環境和獨特的地質構造，致使域內地理環境惡劣，自然災害頻發，進而導致其基礎設施落后，經濟總量羸弱，居民文化程度普遍較低，信息閉塞，觀念落后，收入低下，生活水平較差，域內各項社會事業發展相對滯后，基本公共服務嚴重不足。千百年來，域內居民無不飽受貧困之苦。基于此，在2011年國務院印發的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》中，將該地域納入了我國重點幫扶的連片特困地區。要求各級政府和相關部門在國家指導下，統籌資源給予重點扶持，加大投入和支持力度，以縣為基礎制定和實施扶貧攻堅工程規劃，集中實施教育、衛生、文化、就業和社會保障等民生工程，大力改善生產生活條件，培育壯大特色優勢產業，加快區域性重要基礎設施建設步伐，加強生態建設和環境保護，著力解決制約發展的瓶頸問題，促進基本公共服務均等化，從根本上改變連片特困地區面貌。

陜西省白河縣位于秦頭楚尾的漢江中游，北依秦嶺，南屏巴山，自古就有“南走巫夔，北通商洛，東扼均房，關南險奧，白河尤屬襟喉”的記載。與秦巴特困山區其它縣市一樣，雖擁有巍峨奇美的高山大川，但這種特殊的地質地貌，造成域內“天干三天地冒煙、雨澇三天光石板”，暴雨、冰雹、干旱等自然災害也幾乎每年都有發生，直接導致域內居民的生活非常貧困。據最新建檔立卡的統計數據顯示，該縣下轄的11個鎮中，貧困發生率超過30%的就有4個;下轄的113個村（4個社區）中，貧困村就達74個，其中深度貧困村達26個，貧困發生率超過40%的村有15個，超過50%的村有2個;在21萬人的總人口中，在冊貧困戶達23542戶70127人，其中深度貧困戶就有5239戶15971人。因此，該縣的扶貧攻堅工作成為今后一個時期陜西省乃至全國扶貧開發工作重點關注的典型縣域，對其扶貧攻堅工作實踐的總結和研究，對秦巴連片特困山區其它縣域的扶貧攻堅工作應該具有一定的參考價值。

1? ? 全面改善基礎設施

完善和建設貧困地域的基礎設施，是改善農民生活條件、促進農村經濟增長、擴大農村市場需求的重要內容，也是保護和改善生態環境，提高農產品轉化增值和抵御市場風險能力的基本舉措，對貧困戶脫貧致富的作用是顯而易見的。

長期以來，受自然環境的限制和資金投入不足束縛，白河縣域內水、電、路、網等基礎設施普遍落后，全縣建檔立卡貧困戶中交通不便的就占到了14.69%。為此，白河縣相關部門會同白河農商銀行克服重重困難，多方籌措資金，立足發展所需、脫貧所求、群眾所盼，通過科學規劃，投資建設了一批基礎設施和公共服務建設項目，用以改善貧困村生產生活條件，取得了階段性的成效。

1.1? ? 提高道路通行能力

大力實施聯鎮路、通村通組路、景區園區產業路等道路改造和橋涵配套工程，打通縣鎮公路“腸梗阻”。啟動界嶺隧道和冷厚路等升級改造，加速推進道路防護工程，實現行政村主干道、自然村、移民搬遷后常年在家人口100人以上的組通水泥路，戶戶有連戶路、景區園區有旅游路、產業路。

1.2? ? 全力保障安全飲水

全面實施農村安全飲水鞏固提升工程，每村建設固定水源飲水工程1處，對人員集中安置點加強人防河堤建設，確保戶戶飲用自來水、農業園區或家庭農場生產用水有保障。加大小流域治理、小型農田水利、水質監測和集中供水水源建設，全面提高安全飲水保障能力。

1.3? ? 啟動電網升級改造

按照“戶戶表改到位，村村網改到位，經濟實體（企業）用電保障到位”的要求，新建及改造10kv線路7.84km、0.4kv線路106.31km、新增和更換配變26臺，確保移民搬遷安置點的電力供應免費接通，保證有生產意愿和需求的園區、家庭農場實現動力電全覆蓋。

1.4? ? 提升網絡服務能力

科學規劃基站建設，規劃投資3505萬元，新建通訊基站33座，市場主體通寬帶總計274km。不斷擴大寬帶進村、電視入戶工程覆蓋范圍，保證集中安置點手機信號、寬帶和有線電視全覆蓋，實現寬帶村村通、手機信號組組通、電視戶戶通。

2? ? 大力實施產業脫貧

堅持“一村一社一產業”目標，推動三次產業深度融合與協調發展。通過縣農商銀行的信貸支持，努力培育富民產業，打造龍頭企業，建立利益聯結共享機制，穩步促進貧困戶融入產業鏈實現多渠道增收。

2.1? ? 發展特色富民產業

緊扣“木瓜、茶葉、核桃、生豬、魔芋”五大主導產業，因地制宜發展綠色蔬菜、油用牡丹、中藥材、白山羊、特色養殖及林下經濟等優勢特色產業。依托農業示范園區和特色產業基地，大力發展農副產品加工，壯大木瓜加工企業，加大產品研發，進一步開發科技含量高、附加值高的系列產品;引導茶葉、肉制品、飲用水加工企業整合資源、創建品牌，加快推進魔芋、核桃、食用油等特色農產品及食品加工項目建設。以做大做強規模企業為重點，實施中小企業梯隊培育工程，支持一批骨干企業轉型升級，扶持一批小微企業成長為規模企業。加快推進高檔大理石板材精深加工、10萬t碳基營養肥、漢江奇石與綠松石產業化開發，積極推進木瓜精深加工、漢江白河電站、風力發電、板材產業和飛地園區落戶項目建設進度，培育新的工業增長點。積極鞏固交通運輸、商貿物流、金融保險、電信郵政、賓館餐飲等傳統服務業發展，順應消費新需求，大力培育新產業、新業態，實現三產融合發展。

2.2? ? 加快推進三變改革

大力推進農村“三變”改革，積極發展扶貧互助資金協會，實現貧困村全覆蓋。鼓勵支持貧困戶以土地、山林和房屋等既有資源資產入股;積極探索財政扶貧資金和扶貧小額信貸資金轉為村集體或貧困戶持有的資本金，折股量化到村到戶，入股到優勢龍頭企業、合作社或種養大戶等市場經營主體，強化資金保值增值，健全收益分配機制，確保貧困戶穩定持續增收。

2.3? ? 支持發展生態旅游

堅持全域旅游、點面結合、文旅一體、城鄉并進，立足縣情實際，依據秦楚邊城、水色白河的形象定位，堅持保護優先、慎重開發，延續橋兒溝歷史文脈，維護清風溝主城區山城風貌，加快河街與獅子山新區建設，全方位提升城市配套功能，有規劃地發掘特色看點，真正把縣城建設成全縣最大的旅游景區和游客集散中心。堅持整體規劃布局，科學策劃布點，結合農業園區、家庭農莊、特色民宿建設，把1.53萬hm2石坎梯田包裝成文化旅游品牌，彰顯大地樂章、梯彩白河人文奇觀。按照“一村一品、一村一景、一村一韻”的要求建設魅力村莊和宜游宜養新型社區，依托景區景點和旅游線路，將大量的農村閑置民居，有計劃地打造成民宿旅游產品，真正把旅游業培育成新興支柱產業。大力開發以木瓜、鹿制品、臘肉制品、茶葉等為主的生態農產品，以白河八大景為主題的文化外宣品，以綠松石、刺繡等為主的精美工藝品，建設旅游商品研發、生產基地和銷售體系，打造一批具有鮮明白河特色的旅游商品。

2.4? ? 積極實施光伏扶貧

堅持科學規劃選址、強化運行管理，2018年啟動實施貧困村村級光伏電站建設，確保具備條件的貧困村有一個村級光伏電站。

2.5? ? 培育農村電子商務

積極爭創農村電商示范縣，大力發展“互聯網+”扶貧，建立完善村級電商銷售平臺，支持貧困村發展京東、淘寶、樂村淘等電商實體，實現縣、鎮、村電商全覆蓋。

2.6? ? 積極發展健康養老

堅持醫養一體、醫旅結合，構建起醫養一體的支撐體系。要結合旅游景點開發，大力引進發展以休閑度假、康復療養相結合的經營實體，實現健康養老與生態旅游業融合發展。

2.7? ? 突出經營主體帶動

支持引進企業建園區、支部牽頭自建園區、吸引能人大戶合建園區，確保每個貧困村有一項主導產業支撐，有一個縣級以上的農業園區輻射，有一個集體經濟組織引領，有一個社區工廠吸納就業，有一批農村經營主體帶動。

2.8? ? 發揮支部引領作用

大力推進支部+X+貧困戶精準扶貧和產業發展的深度融合，加大產業適用技術培訓和指導，確保有勞動能力的建檔立卡貧困家庭有1個中長期結合的增收項目，掌握至少1項農業實用技術。

2.9? ? 積極培育文化產業

積極培育網絡視聽、動漫游戲、創意設計和廣告會展等新型文化業態，推動影視制作、工藝美術、廣告服務、文藝演藝、文化娛樂、民族工藝品、綠松石觀賞等傳統產業轉型升級，推動“互聯網+”對傳統產業領域的整合。推進“文化+”融合發展，加快文化與制造、建筑、設計、信息、旅游、農業、體育、健康、科技、金融等相關產業融合發展，增加文化含量和產業附加值。

3? ? 切實保障住房安全

堅持把住房安全保障作為脫貧的先決條件，借助易地扶貧搬遷、危房改造以及白河農商銀行推行的“5321”金融精準扶貧等政策機遇，全面解決貧困戶居住問題。

3.1? ? 穩步推進易地搬遷

加快實施已規劃的建檔立卡貧困戶8866套移民搬遷安置房建設，嚴格按照人均25m2、最大每戶不超過120m2的標準，強化質量監管，加快建設進度，確保2018年底前全部達到入住條件。

3.2? ? 加快實施危房改造

統籌資金加速推進1737戶C級危房、402戶D級危房改造任務，2019年底前全面完成改造任務，重點解決貧困戶、低保戶、分散供養特困人員、貧困殘疾人家庭的基本住房問題，確保建檔立卡貧困戶都能住上安全舒適房。

3.3? ? 同步完善配套服務

同步規劃、同步實施避災、生態搬遷和易地扶貧搬遷安置點產業配套、就業安置、基礎設施和公共服務建設、遷出區宅基地騰退復墾等工作，切實解決搬遷群眾的生計保障和后續發展，確保搬得出、穩得住和能致富。

4? ? 多措并舉促進就業創業

堅持以就業增收為導向，大力實施轉移就業、自主創業、社區工廠吸納、公益專崗安置、就近就地務工等就業模式，多渠道、多形式促使就業，確保有勞動能力貧困家庭實現1人以上穩定就業或創業。

4.1? ? 加強勞務協作

加大與對口協作城市、沿海產業富集區和重點用工城市、用工企業的聯系，大力促使縣內勞動力專技特長與崗位需求無縫對接，實現輸出就業1000人以上。

4.2? ? 強化技能培訓

堅持整合資源、靈活方式、因人制宜、增強實效的原則，充分利用縣職教中心、創業孵化基地、民辦培訓機構，圍繞足療修護、特色烹飪、家政月嫂、建筑勞務、電子商務等就業創業技能，對未升入高等院校的高中畢業生和貧困家庭青壯年勞動力開展“一個不少”的技能培訓，確保掌握一門以上的就業技能。

4.3? ? 鼓勵自主創業

制定針對貧困家庭創業的扶持意見，降低創業門檻，強化融資保障，加大獎補政策兌現，確保每個貧困村培養貧困家庭自主創業帶頭人10人以上。

4.4? ? 開發就業崗位

加大貧困村護林、護路、保潔、河長等公益性專崗開發力度，縣、鎮機關事業單位公益崗，貧困村新增或補充的公益性專崗，優先安置符合條件的貧困勞動力。鼓勵貧困村能人和大戶發展鄉村旅游、家庭農場、農產品加工企業，培育社區工廠，不斷拓展就業崗位。引導難以轉移的貧困勞動力就地就近務工，確保貧困家庭就業增收。

5? ? 認真落實生態扶貧

堅持以涵養水質水源、建設生態屏障為目標，繼續加大退耕還林、天然林保護、綠化造林等工程力度，強化森林資源管護，落實生態效益補償，積極促使山林資源向山林經濟轉化，穩步增加貧困戶收入。

5.1? ? 加大退耕還林

積極爭取國家新一輪退耕還林政策，實施退耕造林0.97萬hm2，確保25°以上坡耕地逐步退耕還林。

5.2? ? 落實生態補償

積極爭取國家生態效益補償資金，優先將生態公益林全部納入補償范圍，新增公益林補償2萬hm2。深入推進林權制度改革，鼓勵深度貧困村組建造林合作社，吸納建檔立卡貧困戶參與。

5.3? ? 發展林下經濟

在確保生態安全的前提下，支持貧困戶林下種植魔芋、油用牡丹1333.33hm2，林下養蜂1萬箱，養豬5000頭，全力助推貧困戶加快發展。

6? ? 著力增強民生保障

堅持在攻克深度貧困中破解發展難題，與白河農商銀行開展深度合作，將深度貧困縣脫貧攻堅作為最大的民生工程，不斷增強教育、衛生、救助等民生保障水平。

6.1? ? 落實教育資助

全面落實教育扶貧政策，實現13年免費教育、貧困學生資助幫扶、義務教育學生營養餐、弱勢群體教育關愛“四個全覆蓋”，完善并落實建檔立卡貧困戶學生從學前一年到大學直至就業全程精準資助政策，確保貧困家庭無義務教育階段輟學學生，職業教育和高等教育階段不出現因貧失學現象，初高中畢業未升入上一級學校的學生一個不少的參加技能培訓，切實斬斷貧困“代際”傳遞鏈條。

6.2? ? 強化兜底保障

進一步健全特困人員救助供養制度，做好低保制度與扶貧政策有效銜接，完善農村最低生活保障制度，堅持政策標準，嚴格對象核實，對無法依靠產業扶持和就業幫助脫貧的家庭實行政策性保障兜底，確保應保盡保。

6.3? ? 加大臨時關愛

高度關注重病患者、重度殘障、失獨家庭、留守兒童等特殊貧困群體和弱勢群體的生產生活改善，將殘疾人基本康復服務納入公共衛生服務體系，使殘疾人享受一對一個性化簽約康復服務。強化自然災害防范控制體系建設，探索建立政府救助為主、商業保險為輔、社會各方參與的臨時關愛救助體系，著力在政策兜底外建立一道保障線，全面提升自然災害、重大疾病和突發事故的抵御防范能力。

6.4? ? 提升健康水平

堅持標本兼治、重在預防的原則，精準施治減少存量，預防控制抑制增量。每個貧困村建設一所高標準村級衛生室，配齊配硬衛生室工作人員，對因病致貧群眾加大醫療救助、臨時救助、慈善救助等幫扶力度，全面兌現健康扶貧的各項政策，組織鄉村醫生和責任醫師團隊對貧困家庭實行簽約服務，全面實施“天使健康扶貧行動”，確保“四個 100%”落到實處。

7? ? 扎實開展精神扶貧

堅持把引導貧困戶增強內生動力、實現自主脫貧作為精準幫扶的重要手段，綜合運用道德大講堂、新民風建設、村民自治、公開曝光和獎懲兌現等多種方式，激勵先進，鞭策落后，廣泛調動貧困家庭依靠勤勞致富摘掉貧窮帽子。

7.1? ? 突出教育引導

以新民風建設為載體，開展道德評議、移風易俗、文化傳播、文明創建、誠信建設、依法治理“新民風六大建設活動”，弘揚誠實守信、敬老孝親、勤奮節儉、知恩感恩的良好美德，探索建立政府關心、子女孝心、社會愛心聯動互促，激發內生動力的新機制。

7.2? ? 堅持村民自治

發揮村民自治作用，建立完善貧困村務實管用、便于操作的村規民約，組建貧困村民主評議代表，樹立勞動致富光榮的鮮明導向。

7.3? ? 強化集中整治

持續推進不良人情風、盲目攀比風、低俗惡搞風、打牌賭博風等突出問題的整治，建立“黑名單”制度，公開曝光一批脫貧攻堅中的“等靠要”、“纏訪鬧”、“不怕窮”等反面典型。

近年來，陜南白河縣人民通過不懈地努力，雖然在基礎設施、產業發展、住房安全、就業創業、生態旅游、民生保障和精神扶貧等方面取得了一定的成效，貧困人口持續減少，貧困戶的生活質量有了一定程度的提高，但離黨和人民所期望的目標尚有很遠的一段距離。包括白河縣在內的秦巴連片特困地區領導干部只有不忘初心，才能帶領全域人民砥礪前行，全面實現脫貧致富、奔向小康的偉大夢想。

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