提升村委會選舉質量 促進農村基層民主發展

朱婭

[摘要]2016年9月至2017年2月，江蘇省完成了第十一屆村委會換屆選舉工作，其特點及累積的成功經驗主要有地方建制精細、選舉程序規范、組織機構健全、宣傳力度加大。但是村委會選舉也存在庸者治村現象普遍、村民參與作用有限、候選人提名不透明、流動人口選舉權不能有效保證、缺乏選舉競爭或選舉不正當競爭并存等不足。為進一步完善村委會選舉質量、推動農村基層民主發展，提出促進政治精英流動、調動村民參選積極性、提高選民對提名過程的參與、限制代理投票、加大監督和查處力度等建議。

[關鍵詞]村委會;選舉;基層民主

[中圖分類號]D422.8[文獻標識碼]A

黨的十九大報告指出，“擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督”。村委會（全稱“村民委員會”）是農村基層群眾性自治組織。村委會選舉是一個民主運行機制，是保證村民直接行使民主權利的重要舉措，是社會主義民主最廣泛、最直接、最生動的實現形式，對于發展社會主義民主政治，推進基層民主政治制度化、規范化、程序化，促進農村經濟社會和諧穩定具有重要現實意義。

2016年9月至2017年2月，江蘇省完成了第十一屆村委會換屆選舉工作。全省14477個村委會，有14391個按期完成換屆工作，占99.4%，較上一屆提高了0.2個百分點;其中，14270個村委會一次性選舉成功，成功率達99.2%。換屆選舉范圍廣、工作量大、政策性強，是社會關注的焦點。

1? ? 村委會換屆選舉的經驗

總體看，此次村委會換屆選舉依法平穩有序推進、順利達成，村民選舉意識和積極性較高，選舉結果的政治效能顯著提高。其特點及累積的成功經驗主要有以下四個方面。

1.1? ? 地方建制精細

修訂了2001年8月頒布實施的《江蘇省實施<中華人民共和國村委會組織法>辦法》，由省十二屆人大常委會第二十五次會議審議通過并于2016年10月1日起施行。各市、縣（市、區）都能結合實際制定選舉細則或實施辦法、以及換屆選舉紀律有關規定、重要信息報送和情況通報制度。

1.2? ? 選舉程序規范

省民政廳頒發《江蘇省村民委員會選舉規程》、《村（居）委會換屆選舉工作手冊》，從選民登記、選舉委員會的推選、候選人的確定、委托投票的管理、秘密寫票處的設置、選票的統計，到賄選的防范和處理等一系列環節走向制度化和規范化。

1.3? ? 組織機構健全

各地普遍建立了由黨委、人大、政府及有關部門組成的村（居）民委員會換屆選舉指導機構，形成了黨委領導、人大監督、政府實施、各有關部門密切配合參與的指導監督機制，縣（市、區）黨委書記、鄉鎮（街道）黨委書記分別作為第一責任人和直接責任人，形成了一級抓一級、層層抓落實的工作機制。

1.4? ? 宣傳力度加大

除了廣播、電視、報紙、櫥窗公告等行之有效的傳統手段，積極結合短信、微博、微信等新媒體，加強輿論引導和法律宣傳。

2? ? 農村選舉陷入內卷化困境

江蘇已經進行了十一屆村委會和六屆居委會換屆選舉，被稱為草根民主演練的村委會選舉一方面促進了農民民主意識和權利意識的覺醒，培養了農民選舉技能，另一方面對村干部行為產生巨大的激勵作用，改善了鄉村治理結構。但是在過密化的制度創設下，農村選舉陷入內卷化困境，即沒有實質性的發展，選舉邊際效用遞減，這些嚴重影響到村民對民主選舉的預期，并會降低村級組織的權威性和合法性。

2.1? ? 庸者治村現象普遍

農村優秀人才流失嚴重，尤其蘇北欠發達地區，留守農村的大多是老人、婦女、兒童，而且村干部在職待遇低、壓力任務重、上升空間小，有能力的人不愿意干，特別是大部分青壯年更愿意選擇外出務工，村委會干部后備力量匱乏。很多地方村干部年齡結構老化，知識結構陳舊，學歷偏低，能力偏弱，觀念落后保守，難以勝任工作。另外，此次換屆選舉中當選的村主任和村委會成員較大比重是原來的班子成員，說明鄉村政治利益集團的封閉化阻滯了政治精英的有序流動，新的鄉村社會精英很難通過選舉程序當選為新一屆村委會成員。因此，農村干部隊伍整體素質沒有通過這次選舉得到明顯的提升，影響到農村民主選舉和民主治理的實效。

2.2? ? 村民參與作用有限

課題組7～8月對全省13個市65個區（縣）351個村1967個農戶進行了問卷調查。在調研中發現，因村民生產生活的自主性、獨立性日益增強，大多與村級組織的利益關系相對弱化，村民參選意識不強。只有49.90%的被訪者表示很關心村委會選舉，其余表示不太關心（43.23%）和根本不關心;對于參加選舉的態度，66.23%的表示愿意參加，28.23%表示無所謂，5.54%表示不想參加;對于是否參加選舉了，只有65.89%的表示參加了，34.11%的表示沒有參加。在參選的村民中80%以上表示選舉是其應有的權利、自己的一票很重要，但是同時也表示不了解候選人的施政理念和綱領，而且對村民而言選誰都一個樣，也就是說村民對誰能當選并沒有強烈的指向。可見，雖然各級黨委政府投入大量資源去組織動員，村民在轟轟烈烈的選舉動員下去參選，但并不真正珍視自己手中的選票，存在著深層次的政治無力感。

2.3? ? 候選人提名不透明

提名候選人的環節直接影響到能否選出滿意的村委會。根據《村民委員會選舉規程》以及省委辦公廳、省政府下發了《關于做好全省第十一屆村民委員會和第六屆居民委員會換屆選舉工作的通知》（蘇辦發〔2016〕47號），村委會主任、副主任和委員候選人由選民一人一票直接提名產生，采取無候選人直接選舉的形式可不提名候選人，召開選民大會直接投票選舉。在調研中，30%的被訪者表示不清楚選舉委員會、候選人如何產生的，很多村民對候選人的產生程序表示不清楚或者質疑，一些村民表示候選人乃至村主任是由上面圈定的。

2.4? ? 流動人口選舉權不能有效保證

無論是對流入地還是對流出地的選舉，流動人口的參與率都不是很高，特別是對流入地民主選舉的參與率更低。蘇北主要是流出地，由于農村的空心化加劇，在蘇北農村的選舉現場，我們發現參加投票的人員大多數是老人，年青人只有極少數，參與投票的外出務工人員大多委托親友代投，但是無法保證按受委托者的意愿投票。

2.5? ? 選舉缺乏競爭和選舉不正當競爭并存

選舉缺乏競爭，指為了怕選出一些“不合適的人”，部分鄉鎮政府打著指導、支持、幫助的幌子，通過內定候選人、確定正式候選人、解釋村委會選舉的投票結果等手段影響選舉結果。選舉不正當競爭主要表現為賄選，3.36%的被訪者表示遇到過賄選，選舉的不正當競爭行為一般發生在集體資產多的村，特別是城鄉結合部土地升值的村。

3? ? 提升選舉質量的政策建議

選舉是民主核心要件，農村選舉是中國民主政治發展的重要邏輯起點和現實基點。在集中增加選舉的頻率之后，更重要的是完善其質量，以破除目前農村選舉的徘徊不前，讓村民釋放政治熱情，把政治素質好、文化水平高、工作能力強、群眾威望高、熱心為群眾辦事的人選進村委會，形成開放的權力格局，推動基層民主的實質發展和鄉村治理機制的培育與完善。可以從以下幾個方面做出努力。

3.1? ? 促進政治精英流動

民主選舉的本質就在于讓精英結構發生流動。因此，要打破鄉村政治利益集團的固化，實現鄉村政治精英進入村委會暢通流動，為村民維護自己的權益提供制度渠道，可化解鄉村長期積累的社會矛盾。面對選人難的難題，要加大年輕干部選拔工作力度，從本地大中專畢業生、致富能手、復退軍人、大學生村官以及回鄉創業者中發現推薦候選人，逐步優化村委會成員的年齡和知識結構。

3.2? ? 調動村民參選積極性

在村民自治框架下，村委會一定程度掌握著村莊利益資源及分配權，村委會選舉實質是村民對村莊公共權力的爭奪。村民參與選舉的主要意圖就是通過維持或改變村莊公共權力的分配來維持或改變既定的利益分配格局和分配方式以維護或實現自身利益。應該提高村民的獲得感，增強村民對本村的認同感，并加大選舉競爭力度增加政治功效感和自信心，提高村民對選舉工作的支持率和參與率。

3.3? ? 提高選民對提名過程的參與度

實行公開提名，有效提高選民對候選人提名的參與度，以改變“領導內定、群眾陪演”的做法，避免上級政府或黨支部對選舉的操縱。

3.4? ? 限制代理投票

逐步實行居住地選舉原則，即可克服委托投票和函投的缺陷，也能保護流動人口的選舉權。

3.5? ? 加大監督和查處力度

程序民主是各項民主制度賴以建立和有效運作的前提和基礎。因此要明確鄉鎮政府的監督職責，規范鄉鎮政府介入選舉的手段和行為，保證介入的適度性和合法性，到位不越位。要對候選人加強警示教育，對候選人提名、競職演說、投票選舉等關鍵環節進行全過程跟蹤監督，杜絕拉票賄選現象;對選舉中的違法亂紀問題，發現一起，查處一起，形成強大的威懾態勢。

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