農村土地流轉模式研究

文楓 魯春陽 袁曉妮 郭曉冰 臘夢 梅志恒 王慧穎

[摘要]農村土地流轉是加快我國絕大部分農業經濟發展的主要動力之一，而土地流轉模式的創新對于促進農村的發展有著重要的影響，也是當前我國深化改革面臨的重大難題。以安徽宿州、寧夏平羅、吉林榆林等地區為例，從制度變遷類型、產權清晰度、運營風險、資金來源、主導機構、運作難易程度、流轉主體等內容和特點進行比較，同時依據農村土地法律法規、當地農地流轉政策，預測農村土地流轉方向，為下一步農村土地流轉提出對策和建議。

[關鍵詞]土地流轉；法律法規；流轉方向

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼]A

為積極響應十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會號召，我國正在努力探索城鄉規劃發展的思路與方法，農村土地流轉作為重要一項重要內容，對于“三農”問題的解決有理論指導意義。研究當前土地流轉模式，可以實現土地資源配置的市場化，通過流轉的形式使得土地作為一種較為活躍的資本，不僅對當前的模式有一清晰的認識，而且可為政府部門制定相應的決策提供參考和建議。

現行的家庭聯產承包責任制導致耕地過度破碎化，不能滿足農業規模化經營和現代農業發展的需求，因此，為有效規避這一制度缺陷，就必須加快推進農村土地流轉，為提升農地節約集約利用水平提供制度基礎。當前，政府、學界就農村土地流轉積極展開探索，現有學者有以下幾種觀點：張仕超提出建立以土地整治為先導，在市場利益驅動和政府引導下農戶自主或委托村集體實現農村土地承包經營權流轉的新思路。陳浩天提出農民土地流轉模式不能搞“一刀切”，政府要盡快厘定農地流轉交易主體的產權邊界，建構農民社會保障與土地流轉機制。邵嬌嬌提出建立完善的土地流轉中介機構，完善農村土地流轉的市場機制，加強土地流轉典型案例宣傳，建立政府推動的激勵機制，完善社會保障制度，探索建立準失地農民生活保障機制。李勇提出要確認農村土地所有權，重構農村集體經濟組織實體；加快要素市場改革，滿足農業規模經營主體發展需要，通過加強政府農業扶持政策，提高農業規模經營主體發展效率。曹新富提出建立完善集體經濟組織，積極實施產權“預流轉”、引導工商企業理性投資，健全土地流轉監管機制、推進產權交易市場化，嚴格規范交易流程、積極引入土地流轉保險，保障農民合法權益等對策建議。

本文就是響應國家這一重大戰略部署，系統梳理農村土地流轉的典型模式，分析這些模式在實踐操作中的優勢與劣勢，根據我國農村土地改革導向和農村社會經濟發展需求，提出未來農村土地流轉的創新路徑。

1 農村土地流轉典型模型解析

1.1 中部安徽宿州模式

埇橋區是安徽省宿州市的市轄區，在安徽省的東北部，屬中國最大的縣級區。2013年埇橋區所占面積是2900km2，耕地面積有14萬hm2，總人口達到190多萬，其中農業人口比較多，約為133萬人。埇橋區是安徽省重要的農業區，位于淮北平原，有利于進行農業生產，有“國家綠色農業示范區”、“全國超級產糧大區”等稱號。

該區與淮北煤炭區毗鄰，絕大多數農民都去當礦工或者是外出打工，使土地荒蕪現象越來越嚴重，在此中信信托公司在埇橋區開展了“土地信托計劃”項目。該項目所涵蓋的土地是朱仙莊鎮朱廟村的，所涉及的土地面積是360hm2。該模式中流轉的主體包括三個當事人也就是委托人、受托人和受益人。委托人為埇橋區政府。農民先與村委會簽關于土地承包經營權方面的委托轉包合同，村委會再和鎮上的政府簽一下委托管理協議，隨后鎮上的政府與區政府簽一下委托管理協議，最后就是區政府再委托給中信信托公司，區政府就成了土地信托財產的委托人。受托人為中信信托公司。中信信托公司是1988年成立的，是國家批準成立的全國性的金融機構。受益人為農民。農民把土地經營權委托給中信信托公司的目的即為獲取更高的利益。因此，在進行土地信托流轉的過程中，受益人通常會是委托人或者是委托人所在家庭的成員。我國在進行土地信托流轉時，受益人的這個環節還不是很完善，一般都認為受益人會是農戶自己，一般都是農戶把土地流轉出去的。

土地并未流轉農民將土地承包經營權委托給村委會，簽委托轉包合同。接著村委會將委托給鎮政府，并且與之簽一下委托管理協議。再就是鎮政府把它委托給區政府，并與之簽一下委托管理協議。通過層層委托，土地信托財產最終委托人成了區政府。最后區政府把土地經營權委托給中信信托公司，簽訂信托合同，合同期限12年，隨之登記備案，使得具有法律效用。

農民所獲得的收益分為地租收益和浮動收益。其中地租收益只僅僅是農民把土地租出去后，獲得的租金收益。浮動收益是土地承包給承包公司后，承包公司會將其進行改造，隨即產生增值，其中的70%就是農戶所獲得的收益，而剩余的30%屬于中信信托所獲得的收益。

1.2 西部寧夏平羅土地信用合作社模式

平羅縣相距銀川市40kn，在寧夏平原的北面，交通比較便利。全縣的國土面積為2252km2，耕地面積達到5.47萬hm2。總人口為30萬人，其中農業人口所占比例較大，約為23萬人。

隨著城鎮化的腳步不斷加快，越來越多的農民到外面打工，造成土地的荒蕪，使得農民自己開始土地流轉，由于操作的不規范性，經常會有糾紛發生，嚴重破壞農村社會的穩定和諧。為了能夠使土地流轉規范化，2006年政府頒布了《關于促進土地信用合作社的通知和實施方案》。為落實這個通知和實施方案，村里先召開村民代表大會，隨后村委會向鎮政府請求成立土地信用合作社，鎮政府將申請書呈送給縣有關部門進行審核。審核過后，由鎮政府把申請書交給縣政府審批。審批成功即可到工商局注冊登記。合作社分為理事會和監事會，理事長由村委會的書記擔任，監事長由村委會的主任擔任，監事會可以監督理事會的工作。理事會的工作包括有存地業務、貸地業務還有其他業務。

農民自愿將土地存進合作社，領取存地證，土地承包經營權仍屬于農戶所有。合作社會依據地塊所在位置的好壞、土壤質地的優差以及升值潛力的大小等條件給農民發放租金。合作社作為中介機構將農民存入的土地進行整理，使得企業或者種植大戶可以承包土地，將整理好的土地貸給企業，收取租金。

1.3 吉林榆樹土地托管模式

榆樹市地處吉林省的中北部，全市的國土面積為4712km2，其中耕地面達到35萬hm2，總人數為129萬人，其中農業人口占據109萬人。榆樹市是產糧大市，2010年生產的糧食達到了30億kg，糧食商品化率達到了70% ，是我國重要的商品糧生產基地。同年，農業部批準榆樹市為第一批國家現代化農業示范區。

土地托管屬于土地流轉的一種方式，它主要是把合作社所持有的技術、服務、資本等優勢資源與一定規模的土地結合起來，從而優化配置，產生綜合效益。農民和農機合作社簽訂合同，農機合作社對土地進行集中整理，使土地規模化經營。合作社集中購買生產資料，按照規范使之標準化生產。運用資金充足、服務完善、技術先進等優勢，機械化生產糧食。農戶收益是按照當地入社之前中上等糧食產量地塊的平均值來計算的，通常是把附近最高產量的兩個地塊當作標準來計算平均值。

計算公式：收益 =中上等糧食產量的平均值×糧食的市場價格-成本

其中，糧食的市場價格以收購價格為標準。成本是指合作社使用機械的費用、農資費用和人工費用等。合作社的收益有兩項： 一是實際費用，包括農藥、化肥、種子等統一購買的農資所帶來的差價收入、機械收割費收入、機耕費收入等；二是科學種植增加的糧食產量。土地經過托管以后，糧食的產量就會比較高一些，糧食賣過之后所得的純收益就會比合作社給農民的費用高，這樣的話，合作社的另一個所要獲得的收益就是實際所獲得的純收益與合作社要給農民支付的費用之間的差額。

2 土地流轉模式比較分析

以上三種模式均屬于農村土地承包經營權的流轉形式，依據的原則均是在農民依法自愿有償的基礎上進行流轉，而且

土地的用途均不發生改變。以上模式都使土地規范化流轉、規模化經營，使農民收入增加，促進農業經濟的發展。從制度變遷類型來看，土地信托模式和土地信用合作社模式均屬于政府強制型。在產權方面，土地信用合作社未能明晰產權。由于以上模式均屬政府牽頭指導實施進行，其運行風險普遍相對較低，但在運行的難度這塊，土地信托模式相對其他模式較為復雜。三種典型模式比較見表1。

從目前三種模式運行情況來看，各有利弊，但利大于弊。三種模式的優缺點見表2。

3 我國農村土地流轉的路徑

3.1 健全農村土地流轉法律制度

目前只有《憲法》、《物權法》、《土地管理法》和《土地承包法》等涉及到了農村土地流轉的部分內容，但缺乏實際可操作性。當前農村土地流轉存在的諸多問題，我們需要制定一部具有更高法律效力且能規范農村土地流轉行為的《農村土地流轉法》，從根本解決土地流轉的操作規范、合同簽訂、違約責任等問題。規范政府、企業和農民三方行為，依法保證農民和涉農企業的利益，解決土地流轉過程中遇到的各種實際問題，使土地流轉工作的各個環節實現有法可依。

3.2 完善土地流轉市場機制

當前土地資源的配置方式仍舊是非市場機制，農民間的自發流轉、私下交易還占有較大比重。因此，要通過立法來約束流轉機制，嚴格控制承包權流轉行為和土地的非農化，以保護耕地，確保糧食安全。實現農村土地市場和城市土地市場的有效對接。

3.3 構建土地流轉的金融體系

加大政策支持力度，提高其貸款能力和管理水平，政府要在資本金充足性方面予以支持。鼓勵符合條件的鄉鎮成立村鎮銀行，服務當地經濟的發展，對民間借貸實行指導，規范其貸款投向，保護其合法收入，同時要懲處打擊高利貸等非法活動，放開民間借貸。政府要采取有效措施首先要保證農村的種糧大戶、農村專業合作社和產業化龍頭企業的貸款需求，提供農村土地承包經營權抵押貸款，推動農村土地流轉的規模經營。

表2 不同土地流轉模式的優點與缺點

典型模式 優點 劣缺

土地信托

模式 1.改變了農民獲得收益的模式，降低了風險。

2.中信信托公司作為受托人，有效進行土地流轉，激活了土地市場。

3.承包公司作為信托公司的服務商，有資金、技術和經營管理等優勢。 1.政府作為該模式的委托人，使得市場與政府之間的關系不清，容易出現一些腐敗現象。

2.該模式的融資機制不完善。

3.缺少招標環節，不利于農業經營獲得最大的利益。

4.該模式缺少法律支持。

土地信用合作社模式 1.土地荒蕪程度降低，促進土地規范化流轉。

2.使農村勞動力得到轉移，農民收入有所增加。

3.提高村委會的辦事能力，促進農村經濟發展。 1.缺少資金支持，無法實現規模經營。

2.經營模式單一，只有 “以貸定存”。

3.村委會的領導擔任土地信用合作社的負責人有委托代理的問題出現，代理人只追求政績最大化或利潤最大化，勢必損害農民的利益。

土地托管

模式 1.有利于使土地流轉關系持久穩定。

2.土地利用效率提高，進而使糧食產出率提高。

3.土地逐漸集中，進而實現土地適度規模經營。 1.合作社在技術、資金和相關人才方面存在著問題。

2.融資困難。

3.嚴重缺少機井等基礎設施，這樣就會使合作社在灌溉等方面存在問題。

[參考文獻]

[1] 張仕超，魏朝富，邵景安，等. 丘陵區土地流轉與整治聯動下的資源整合及價值變化[J].農業工程學報，2014，30（12）：1-17.

[2] 陳浩天.農戶土地流轉需求意愿的假設證偽與模型建構---基于全國20 省236 村2998 個農戶的實證調查[J].2015，29（10）：44-47.

[3] 邵嬌嬌.農村土地流轉的政府引導研究--基于來安縣農村土地流轉的考察[D].合肥：安徽大學，2014.

[4] 李勇，楊衛忠.農村土地流轉制度創新參與主體行為研究[J].農業經濟問題，2014（2）：75-80.

[5] 曹新富，李美存.我國農村土地流轉失約風險及防范研究——以四川邛崍市為例 [J].山西農業科學，2017，45（1）：124-129.