創新土地流轉機制推進城鄉要素融合

何立猛 王理

[摘要]針對成都市郫都區友愛鎮農科村“有限責任公司+農戶”作價出資（入股）模式下的農村集體經營性建設用地使用權流轉工作情況進行總結，分析其現實運作機制和成效，對試點工作取得的經驗啟示進行提煉，并闡述目前工作中存在或暴露出的問題，提出具有針對性的對策建議，為今后更好推進農村土地流轉提供思路，以體現出試點地區“先行先試”的實驗探索意義。

[關鍵詞]農村集體；經營性建設用地；“有限責任公司+農戶”；作價出資（入股）

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

土地制度是國家的一項基礎性制度，事關發展穩定大局，影響深遠。新中國成立后經過土地改革—互助合作—人民公社各階段逐漸形成， 并在改革開放后不斷調整改進的農村土地制度， 在實現平均地權理想、維護土地管理秩序、保障農村社會穩定、促進工業化城鎮化發展中發揮了基礎和關鍵作用。隨著我國經濟社會的發展，現行土地制度尤其是農村土地制度與中國特色社會主義市場經濟體制不相適應的矛盾和問題日益顯化， 集中體現在城市土地與農村土地權利的差別化，形成的城鄉分割的土地市場二元結構造成農村閑置的土地資源無法得到充分利用，加大了城鄉發展差距，使得城鄉發展矛盾不斷加深。為破除城鄉土地市場二元結構，激活農村土地資源潛力，自2015年開始，經全國人民代表大會常務委員會授權，四川省成都市郫都區成為農村集體經營性建設用地入市和土地征收制度改革試點33個縣市區之一。郫都區按照國土資源部的統籌部署，按照“試制度、試規則、探路子”要求，審慎穩妥推進農村集體經營性建設用地入市改革試點工作，探索實施農村集體經營性建設用地使用權作價出資（入股）有限責任公司的模式，反映了當前社會發展下土地資源管理、農村發展的時代要求。此前農村土地使用權入股有限責任公司的入股范式由于中央政策的叫停而難覓其實踐蹤影。更突顯出此次試點對促進農村集體經營性建設用地使用權流轉、豐富農村集體經營性建設用地入市樣本的典型和代表意義。

本文針對成都市郫都區友愛鎮農科村“有限責任公司+農戶”作價出資（入股）模式下的農村集體經營性建設用地使用權流轉工作情況進行總結，分析其現實運作機制和成效，對試點工作取得的經驗啟示進行提煉，并闡述目前工作中存在或暴露出的問題，提出具有針對性的對策建議，為今后更好推進農村土地流轉提供思路，以體現出試點地區“先行先試”的實驗探索意義。

1 農村集體經營性建設用地使用權作價出資（入

股）的兩個概念界定

（1）農村集體經營性建設用地是指存量農村集體建設用地中土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商業服貿等經營性用途的土地。

（2）農村集體經營性建設用地使用權作價出資（入股） 指的是農村集體或農村集體經濟組織作為作價出資（入股）方將一定年限的農村集體經營性建設用地使用權以評估方式確定價格進行出資或入股的行為。

2 郫都區友愛鎮農科村“有限責任公司+農戶”

作價出資（入股）模式下的運行機制

2.1 郫都區友愛鎮農科村基本情況

成都市郫都區友愛鎮農科村地處成都市西郊，位于“天府之國”的核心地帶，交通十分便捷。幅員面積約2.6km2，農科村具有悠久的花卉種植的歷史傳統，花卉種植面積達153.33hm2，是川派盆景的發源地和銷售基地，有“中國盆景之鄉”之稱。同時也是中國農家樂旅游發源地，依托于民俗鄉村旅游的定位，通過一系列的精心打造，農科村從旅游配套設施、服務功能到歷史文化內涵的充實都有了一個質的飛躍，農科村不僅成為花木種植基地的大型供應市場，更發展成風光秀麗、環境優美的農業旅游勝地。旅游、文化娛樂和鄉村酒店用地需求旺盛，農村集體經營性建設用地入市的市場基礎良好。

憑借郫都區作為國家集體經營性建設用地入市改革試點地區的政策便利，以及村干部積極性高、具有雄厚資本和先進管理經驗的企業入駐、村集體有一定的集體土地資源等優勢，為進一步發展農科村優勢產業以及試驗農村集體經營性建設用地使用權作價出資入股的土地流轉模式，農科村以約0.073hm2集體經營性建設用地使用權作價入股，與合作企業成立有限責任公司。作為郫都區農村集體經營性建設用地使用權作價出資（入股）的第一宗案例，實踐探索了這一土地流轉模式下的成效。

2.2 土地作價折股確定

由入市主體自主抽取的有資質的評估機構，本著公正、公平、公開的總原則，在設定為無使用權異議且無其他項權利限制、宗地外“通上水、通下水、通電、通訊、通路、通氣”、宗地內“場平”、容積率為1.5、剩余土地使用權年限40年等條件下，通過對臨近區域的調查，并考慮估價對象在區域內的具體位置等多方面因素，也對同級別的交易樣點進行調查比較，分別采用市場比較法和基準地價系數修正法計算評估地價，以兩種方法的算術平均值作為確定的土地使用權價格。得到宗地評估價格為907元/m2。入市面積719.56m2，合計65.26萬元。此價格不低于郫都區基準地價，符合相關規定且被入市主體和擬入股企業接受。

2.3 股東構成及股權配置

在明確農村集體經濟組織成員，并將農村集體經營性建設用地以股權形式確權量化到具有資格的集體成員基礎上，創新設計了“入市主體+實施主體”相結合的入市主體組織架構，友愛鎮農科村一社農民集體作為唯一合法的集體經營性建設用地入市主體，組建并授權由自然人股東和股東代表構成的農村集體資產管理公司——成都海棠富農農業科技有限公司作為入市的實施主體，與成都農科物業管理有限公司共同出資設立成都市泰祥酒店管理有限公司。宗地作價出資入股后相應股份由入市主體成都海棠富農農業科技有限公司代為持有并行使相應的經營權、股東收益分配權。成都海棠富農農業科技有限公司以入市土地評估總價65.26萬元作為入股本金，占總股本27.2%。成都農科物業管理有限公司以現金方式入股，入股資金為174.74萬元，占總股本72.8%。

2.4 有限責任公司內部組織機構和經營管理

為保證公司生產經營活動的順利、有序開展，制定并經股東大會通過了《成都市泰祥酒店管理有限公司章程》，明確了股東的權利、義務和轉讓出資條件，建立健全財務管理、盈余分配、現金管理等各項制度。公司設立股東會、執行董事和監事，負責全公司生產經營活動的策劃和組織領導、協調、監督等工作。同時，設總經理、業務部、財務部等具體辦理機構，分別負責處理公司在生產經營活動中的各項日常具體事務。

2.5 收益分配

根據成立的有限責任公司章程，公司分配每年稅后利潤時，提取利潤的10%列入法定公積金，法定公積金累計額超過公司注冊資本50%時可不再提取，公司的公積金可用于彌補以前年度公司的虧損、擴大公司生產經營或轉為公司資本。公司用于彌補虧損和提取公積金后所余的稅后利潤，按各股東實繳出資比例進行分配。

3 郫都區友愛鎮農科村集體建設用地使用權作價

出資（入股）取得的成效與啟示

3.1 成效

3.1.1 推動農村土地流轉，促進城鄉生產要素融合。在土地歸集體所有的公有制性質不變的前提下，以集體建設用地使用權作價出資入股成立股份有限責任公司，集體土地的權屬主體、入市主體、實施主體實現一體運作，促進了土地的流轉，利于進行適度的規模經營、集中統一生產，形成了較為高級的生產組織形態，吸引資本、技術、人才等生產要素的集聚，實現城鄉生產要素的融合，整體提高了旅游產業競爭力。

3.1.2 突破出資方式限制，激活農村集體經營性建設用地資源潛力。股份有限責任公司成立后，集體建設用地使用權由生產性要素轉變成資本要素，打開了土地資源的資本閥門，突破了出資方式的限制，化解農科村發展融資困難、難以對閑置土地經營開發的問題。拓展了外來企業的投資渠道，可有效吸納社會資金，實現村莊產業的進一步發展。

3.1.3 農民家庭收入結構改善，收入實現增長。集體經營性建設用地使用權流轉后，農民家庭收入結構單一、收入水平層次低的問題得到改善。一方面，農民仍然在自己家承包地耕種，但還可以再獲得一份收入——來自使用權作價入股后的股息和分紅，該項收入成為農戶家庭收入的來源之一；另一方面，成立的股份有限責任公司可以提供新的就業崗位，農民可以通過為公司工作獲得勞動報酬，或可以到城市中尋找更多的就業機會，進一步提高農民家庭的收入。

3.1.4 有利于加強農村基礎設施建設，促進集體經濟可持續發展。農村集體經營性建設用地使用權作價出資（入股），應繳納農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金，收取的土地增值收益調節金可用于集體經濟組織發展和村莊基礎設施、公益設施建設，這種做法有利于加大農村基礎設施投入，完善、維護村莊配套設施，提高農村公共服務水平，促進集體經濟可持續發展。

3.1.5 有效降低企業的前期成本。采用以集體建設用地使用權作價出資（入股）的合作經營模式，與“一次性買斷”不同，企業并不需要對集體建設用地一次性支付現金，而以股息和分紅的形式將項目的成本費用由一次性支付變為分期支付，有效降低了該項目建設的前期成本。

3.2 經驗啟示

總結郫都區友愛鎮農科村集體經營性建設用地使用權作價出資（入股）成功流轉的經驗，主要包括以下幾個重要啟示。

3.2.1 要充分尊重農民意愿，強化政策宣傳，消除農民思想疑慮。農村群眾普遍愿意接受認可“出讓和租賃”兩種方式，對于屬于新鮮事物的作價出資（入股），知之甚少，要加強宣傳的力度，通過召開村民代表大會、組織干部入戶面對面宣傳等形式，反復向群眾宣傳政策、解疑釋惑，要給予農戶以充分的信息，使廣大農民群眾知曉作價出資（入股）帶來的好處，增強農民參與的積極性和主動性。使農民群眾的主體地位得到充分體現，讓土地收益更多地惠及農民群眾，使農民群眾有更多的獲得感。

3.2.2 科學規劃項目建設，確保項目落地生根。合作開發的項目建設要實現與土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、產業發展規劃、生態環境保護規劃和村莊規劃同步，結合本村特殊的社會經濟特點，加強市場需求、產業類別、功能分區、基礎設施、生態文明等規劃要素分析，靈活進行規劃調整，務必使項目成功，保障產業發展，壯大集體經濟。

4 當前郫都區農科村集體建設用地使用權作價出

資（入股）尚存在的一些問題

4.1 農村集體建設用地使用權作價出資（入股）急需法律調

整

通過對郫都區作價入股模式的考察，可以發現，全國人大常委會的授權雖然解決了農村集體經營性建設用地入市的資格問題，但在實際運作中與法律規定發生沖突仍不可避免，如集體經濟組織的法律地位和形式、入市實施主體的市場資格、集體經營性建設用地的概念和范圍、入市的行政審批權限、土地增值收益分配缺乏法律依據、土地產權權能不充分導致金融機構開展使用權抵押貸款意愿不足等問題，很顯然，這些問題不止是農村集體經營性建設用地使用權作價出資入股所面臨的問題，更是農村土地制度三項改革試點工作需面對的難題，需在法律層面作出相應的調整。

4.2 無保底分紅是否可行

公司的經營不可避免的會受到市場風險的沖擊，農戶在成為股東起就和公司一起承擔著風險，與現在普遍實行的土地股份合作社所采用的保底分紅、保底分紅+浮動分紅、保底分紅+二次盈余分配等分紅方式不同的是，此次郫都區作價入股，將依照公司法的股東平等原則，不區分農民股東與非農民股東，所有股東按照實繳出資比例享受平等的待遇，完全市場化運作。若無“保底分紅”的規定，在公司經營不善、無法實現盈利的情形下，作為股東的農民應得的股息、分紅減少甚至沒有，將可能引發入股農民的經濟危機和嚴重的社會問題，其現實可行性仍值得考察。

4.3 公司破產清算時的農民失地風險問題

土地入股公司之后，宗地使用權登記到有限責任公司名下。根據《公司法》第一百八十七條規定，一旦公司破產清算，清償公司債務后的剩余財產，有限責任公司按照股東的出資比例分配，股份有限公司按照股東持有的股份比例分配。如果公司經營不善導致破產倒閉，包括農民土地作價入股的股權在內的公司的財產將被用于清償債務人債務，從而導致農民成為沒有保障的失地農民，將會導致嚴重的社會民生問題。

5 完善“有限責任公司+農戶”模式下農村集體

經營性建設用地使用權流轉工作的建議

5.1 完善現行法律法規，實現改革成果與法律規范的統一

通過持續的實踐檢驗和專項評估，為解決已有法律的種種不適應性問題，必須構建改革先行和法律調整的銜接機制，在《憲法》《土地管理法》中，將集體土地屬性、產權關系、流轉程序等內容進行重新界定，厘清權利主體的權責邊界。在《物權法》《房地產管理法》《擔保法》中，將農村集體建設用地各項權能完善與實現途徑進行明確，對抵押權等拓展權能進行明確。另一方面，加快制定出臺一批相關法律法規。針對農村集體經濟組織法人地位、農村集體資產產權關系、入市增值收益調節金征收等問題，盡快從國家層面進行立法完善。

5.2 建立適宜的分紅機制，保障農民長遠生計

農民股東的“保底分紅”涉及到生存保障問題，同時，政府也承擔著對農民的社會保障責任，犧牲非農股東的利益去優先保障農民股東利益的“保底分紅”勢必會將公司的經營風險完全轉移給非農股東。為解決該問題，建立可靠的農民生存保障機制。一個可行的辦法是由政府與非農股東對農民的保底收益承擔責任，共同出資建立專門資金池，當公司不符合分紅條件時，從資金池中劃撥款項對農民股東進行墊支，待公司擁有可以分配的利潤后，墊支部分以農民股東可得利潤的一部分進行償還，直到償清為止。

5.3 設農村產權抵押融資風險基金，建立風險分擔機制

設立農村產權抵押融資風險基金，將農村集體經營性建設用地使用權納入區農村產權抵押融資風險基金保障范圍，用于收購到期無法償還的抵債資產，收購后的土地資產，有具有相關資質的評估機構對其進行評估，按照公開、公平、公正的原則，在本地區農村產權交易平臺進行公開處置。建立農村產權擔保和保險風險補償專項資金，專項用于全市農業保險和農村產權擔保融資風險補償。對農村產權抵押物的處置損失，風險基金與貸款銀行按一定比例承擔。

通過風險分擔機制，保障土地流轉過程中當事人雙方的合法權益和降低農村土地流轉中雙方的違約風險，切實穩定農村土地流轉關系和保障農民切身利益。

6 結語

深化農村土地制度改革，大力推進農村土地使用權流轉，盤活農村沉睡的土地資源，有利于實現新型城鎮化和農業現代化、增加農民的財產性收入、縮小城鄉收入差距，可促進國民經濟持續健康發展和社會全面進步，實現“兩個一百年”的奮斗目標。

成都市郫都區友愛鎮農科村“有限責任公司+農戶”的農村集體經營性建設用地使用權作價出資（入股）的模式是在國家深化統籌推進農村土地制度改革三項試點工作的背景下，豐富集體經營性建設用地入市樣本，探索集體經營性建設用地入市新途徑的一個鮮活案例，具有政府主導的試點性質，效果明顯，但不可否認此模式下的許多問題與沖突在實踐運行中尚未得到充分的展現和暴露，因而在實踐中要根據地區實際情況，恰當地選擇土地流轉方式，不能不顧條件的限制，盲目追求入股公司的“時尚”。

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