海南什進村土地產權制度改革的經驗及啟示

王振偉 楊瑞泓 汪曉春

[摘要]什進村作為全國農村集體土地產權制度改革試點，在強化農村集體土地所有權、集體經營性建設用地出讓、土地承包經營權流轉、村企合作等方面取得了顯著成效。什進村的實踐表明，產業化發展可大大提高農村土地利用效率，強化集體觀念有利于改革的順利推進，和農民合作要將農民風險最小化，只要肯向農民讓利，農村土地產權制度改革可釋放出巨大的政策紅利。什進村農村土地產權制度改革的經驗，可為其他地區提供借鑒和參考。

[關鍵詞]農村土地產權改革；經驗及啟示；什進村

[中圖分類號]F123 [文獻標識碼]A

統籌城鄉發展，逐步改變城鄉二元經濟結構，縮小城鄉發展差距，是我國當前面臨的主要任務。我國城鄉二元結構的關鍵問題，在于權利不對等的城鄉土地二元結構，深化農村土地制度改革是破除城鄉二元結構的必由之路。只要把農村土地的資產潛力釋放了，農村不但不是社會的累贅，還會成為拉動我國社會經濟快速增長的新希望。海南省保亭縣三道鎮什進村就探索出了一條農村發展的新路子。

1 研究背景

什進村地處海南保亭黎苗族自治縣三道鎮，原是一個傳統落后的村莊，全村農戶數48戶，183人，全部為黎族，土地面積51.18hm2，其中農田面積7.93hm2，坡地面積4.8hm2，林地面積35hm2，宅基地面積3.5hm2。2009年，該村人均收入2170元/年（其中含有新農村低保1300元），農民以種植傳統的水稻、橡膠、檳榔為主，勉強得以生存，生活窮迫不堪。

2009年12月31日，國務院發布了《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》（國發[2009]44號），要求海南省“穩步開展城鄉建設用地增減掛鉤試點、農村集體經濟組織和村民利用集體建設用地自主開發旅游項目試點。” 2011年4月7日，國土資源部發布《國土資源部貫徹落實<國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見>有關措施的函》（國土資函[2011[138號），明確“將海南省作為土地權利立法試點，在海口、三亞、陵水、保亭等市縣開展全國農村集體土地產權制度改革試點，細化土地權利種類，明晰集體土地產權，保護權益，豐富權能，逐步實現集體土地權益。對土地利用總體規劃確定的城市建設規摸范圍外、符合各類規劃的集體建設用地使用權，制定改革方案并按規定報經批準后，可由農村集體經濟組織和村民采取出讓、轉讓、租賃、承包、聯菅合作、作價出資 （入股）等方式開發經營。”

為落實國務院精神，從根本上改變什進村農民以往自給自足的小農經濟生產模式與農村貧困落后現狀，在政府引導和村民的支持下，該村大膽開展了農村土地產權制度改革，開創農民以多種方式參與企業合作開發的新模式，在“沒有征地，所有權仍歸村集體，基本農田不動”的前提下，使這個曾經貧窮落后的小山村發生了翻天覆地的變化。

2 什進村農村土地產權制度改革的經驗

2.1 政府充分讓利

農村土地產權制度改革政策性強，涉及面廣，事關農村發展和穩定的大局，離不開各級政府的大力支持。在什進村農村土地改革中，政府在用地指標上給予支持，在土地出讓收入上給了充分讓利。什進村原有農村宅基地面積3.5hm2，集體建設用地不足，在開發建設上難以形成規模效益。為了解決這一難題，縣政府專門拿出225.8新增建設用地指標，無償安排給什進村使用。這么多用地指標若安排到城鎮，按100萬元/667m2的收益計算，縣政府可獲得土地收益2.258億元，現在縣政府分文不收，對于保亭這個國家級貧困縣來說，政府向農村發展做出了很大的讓利。

2.2 確保農村集體土地所有權不變

大區小鎮公司在進駐什進村開展建設工作之初，遇到種種困難，其中最大的障礙就是村民不愿提供土地開發旅游項目，他們擔心公司把他們的土地買走，使他們永遠失去土地。但在實際操作中，在企業與村民之間，并沒有存在買賣關系，確切地說是合作關系——什進村提供土地，公司提供開發建設所需要的全部資金，由公司按照規范進行開發建設經營，并向農戶支付土地合作分紅，確保農民“不離土、不離鄉、不失地、不失收”。

什進村農村集體土地參與旅游項目開發建設，改變了以往必須征收為國有的模式，始終堅持農村集體土地所有權性質不變，確保農民不失地，使農民對土地擁有持久的收益權。在堅持集體土地所有權性質不變的前提下，實行集體土地所有權、使用權（包括集體建設用地使用權、宅基地使用權、農地承包經營權）、收益權分離，賦予農民完整的土地處分權。

2.3 允許農村集體土地參與經營性開發建設及流轉

允許集體經濟組織在土地利用總體規劃確定的城鎮范圍外，在符合相關規劃和取得建設用地年度計劃指標的前提下，將集體建設用地使用權以轉讓、租賃、聯營合作、作價入股等方式進行流轉，可以用于商品住宅建設以外的非農業建設項目。

什進村村民48戶，原來全村宅基地面積3.5hm2，戶均宅基地占地面積727m2。經過宅基地拆舊建新，每戶新宅按照住宅面積不超過175m2，加上庭院和附屬設施占地面積不超過200m2的標準修建，新宅占地約7604m2，節余出建設用地2.53hm2，比原來用地節約72.5%。節余出來的2.53hm2建設用地和15.05hm2新增建設用地一起進行經營性開發，用來建設酒店、客房、商鋪等旅游設施，農村集體建設用地的資產效益得到充分發揮，土地利用效率得到大大提升。

2.4 在不改變用途的前提下，允許農用地流轉

對農戶以家庭承包方式從集體經濟組織承包的土地，允許以轉讓、轉包、互換、出租或抵押等多種方式流轉。鼓勵農民以地入股，或者轉身為產業工人，探索成立各類種養殖農民專業合作社，共同開發土地，實現合理優化配置土地資源。

什進村村民以農地入股，由企業進行統一經營，耕地特別是基本農田一律保持用途不變，大力發展南藥種植、熱帶水果、瓜菜、畜產品、水產品、花卉等現代高效農業，打造符合《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》文件精神的新型熱帶現代農業基地，全面提升原有農田的綜合利用率，打造農業示范區及觀光體驗區。

2.5 因地制宜，選好產業

什進村與國家5A級景區呀諾達雨林文化旅游區、4A級景區檳榔谷文化旅游區近在咫尺，這兩個景區年游客量皆超過100萬人次，運營成熟，能夠長期帶來穩定的客源。什進村根據自身資源優勢，充分利用農業、農村和農民的資源，開發鄉村旅游客棧、農家樂、鄉村休閑度假等鄉村旅游產品，延伸、補充大旅游區的旅游產品，立足填補大景區“住、購、度假休閑”功能的空白，同時又改造了周邊的環境，讓老百姓在旅游開發中獲得實實在在的實惠。什進村通過集中、統一改造，打造成了一個有本土特色、有一定旅游接待能力的原居型旅游村，所有居民的安置用房和新建賓館酒店都保持了原居型民俗特色，結合獨具特色的少數民族歌舞表演，形成了與雨林文化相吻合的特色鄉村度假村落。

2.6 村企合作，利益共享

農戶取得土地使用證后，入伙合作社，合作社以其產權證上所載明的土地面積入伙公司，具體模式如下：①由企業提供資金，進行酒店、商業、游覽設施等旅游配套設施建設與管理、市場營銷與經營，并創建現代農業示范園及景觀農業；②合作社以土地入股到企業；③農戶土地入股后，由企業優先選擇本村農戶適齡勞動力，安排相應的工作崗位。企業負責相關農民培訓經費及購買務工工人的社會保險；④農民不承擔經營風險，享有固定收益的新型合作模式。

什進村新村建設總投資2.8億人民幣，其中48戶農戶新房建設費用4000萬元，規劃設計費用1000萬元，什進村旅游區綜合配套費用2.3億元。農戶按實際合作土地面積（約27.73hm2，包括建設用地與農用地）入股。開發采用“旅游加農業”、“公司加農戶”等形式，通過專業旅游企業來牽頭，農民、村集體、企業多方合作，形成“村不動、城入鄉、民不遷、文不改”的發展格局，將村民及其土地、風土人情統一作為股本資源和旅游資源，變農民為股東、變民族文化為旅游產品，從而將企業與當地老百姓緊緊捆綁在同一條利益鏈上，真正實現二者共享旅游開發和經濟發展的成果。

2.7 確保農民收入有增加，長久生計有保障

為確保村民原有生活水平不降低，長久生計有保障，公司為什進村農民提供九項收入：青苗補償收入、分配住房、未被清理的青苗收入、土地分紅收入、工資性收入、商業鋪面收入、第一產業收入、鄉村客棧服務分紅、惠民福利分紅。

在建設之初，在青苗補償方面，按照海南省相關標準以人民幣的方式補償什進村所有農戶在項目地界內的青苗，其中每戶一次性得到補償最多的可達70萬元；企業免費為每戶村民建設一棟裝修好的80～200m2富有黎族文化特色的小樓；土地合作收入，首年1500元/667m2，以后每三年遞增5%；村民在村里“上班”，成為名副其實的“上班族”，每月可能拿到1000元以上的工資；每戶村民享有五間配套酒店的服務權利，按照基本開房率30%和村民三星級服務標準計算，每年每戶服務收入保底約為10800元；公司為每戶村民提供固定商業鋪面一間，面積為12m2，配套統一貨柜，農戶在政府相關職能部門的許可下自主經營，經營或租賃收入歸村民所有，預計待開發成熟后商業鋪面每年租金約在3萬元左右。該項目建設第一年，農民戶均收入達到了5萬元左右，預計三年之內戶均收入超過10萬元。

3 什進村農村土地改革的啟示

3.1 農村土地改革發展潛力巨大

隨著我國城市化、工業化的發展，大量農村富余勞動力涌向城鎮，農村勞動力逐漸短缺，加上生產方式仍為落后的小農經濟，農村土地產出效益較低，大量農田被撂荒，空心村現象日益嚴重。但是如果能把這些農村土地加以合理利用，能使農村釋放出巨大的生產力，什進村農村土地改革前人均收入2170元/年，戶均不超過1萬元，土地改革之后，農民戶均收入可達到5～10萬元，土地改革之后，村民的收入可以增長5～10倍。可見，通過農村土地改革能釋放出巨大的政策紅利。

3.2 產業化發展可以大大提高農村土地利用效率

由于我國農村人口眾多，土地面積有限，實行家庭聯產承包責任制后，為了平衡各戶之間的土地質量差異，往往是質量較高的地塊各家各戶都分點，質量較差的地塊各家各戶也都分一點，造成每戶面積本就不多的土地又被分成了七零八落的很多小塊，根據有關資料，我國耕地田塊平均面積為687.1m2，戶均6.1個田塊。田塊過于破碎，就會不可避免地導致田坎、溝渠、道路占地面積大，農業耕作效率降低，生產成本提高，單位面積產值減少，土地權屬糾紛增多。此外，農戶分散的經營模式，難以形成規模生產，難以形成農產品的品牌效應，難以形成穩定的銷路，農產品產品綜合效益不高。什進村在實踐中的具體做法是，將全村所有農戶的土地重新歸聚起來，統一入股和企業進行合作，由企業統一管理和經營，企業提供資金和技術，農民提供土地和勞動力，農民按人頭獲得分紅，通過統一規模化經營，大大提高了土地生產效率。

3.3 強化集體觀念有利于改革的順利推進

由于我國農村土地實行家庭聯產承包責任制，農村土地的承包經營權即使用權分散在各個農戶手中，在維護農民土地權益的過程中，若要采取確權并登記發證到每個農戶，看似充分維護了農民的權益，能給農民充分的權利處理自己使用的土地，很多學者認為這樣會大大促進農村生產力。實際上，確權到戶反而會制約農村的生產力，使農村土地生產力得不到充分發揮。原因在于，我國農民土地面積普遍較小，又比較分散，農民自己分散經營難以發揮最大經濟效益；并且一旦確權到戶，賦予每個農戶處分土地的權利，再想征得全部人的同意進行統一規模化經營是極其困難的，合作過程中農戶之間、農戶與集體之間、農戶與企業之間的矛盾和糾紛也會較多。什進村的具體做法是，弱化農戶和個人觀念，強化集體觀念，把農用地全部交由集體，成立農業合作社，與企業進行合作開發，每個村民都是平等的股東。在這種模式下，只要合作開發方案得到2/3以上村民的同意，即使有少部分人思想不通，其他村民從集體利益出發做其思想工作時也會很輕松，因為土地是大家集體共有的，個人只有使用權，不能因為一人私利而影響大家的發展利益，以前誰占多占少現在大家都既往不咎，以后人人機會均等，利益共享，這樣在集體利益的維護下，不再受個人私利的影響，有效避免了合作過程中的種種矛盾和糾紛。

3.4 要將農民合作風險最小化

農民以土地入股和企業進行合作后，在開始階段，農民和企業之間在利潤分配模式上就產生了分歧。企業一般是考慮按利潤進行分成，具體分多少要看村民所占的股份，對于這一點村民沒有什么意見。但是利潤怎么算，在這個問題上雙方產生了分歧，對于企業的請客吃飯、送禮、購買豪車、一些特殊福利等成本支出，村民不認同，對企業的利潤計算方式不認同。村民最簡單的想法就是，我拿土地出來了，不管你企業經營的怎么樣，我都要有收入，并且不能比我自己耕種收入少。經過雙方磋商，最終達成一致意見，農民土地的入股分紅還是按固定金額來計算（首年1500元/667m2，以后每三年遞增5%），土地以入股的形式合作，在分配模式上又相當于租賃。

3.5 土地私有化并不是我國農村土地改革的最佳選擇

在近期我們農村土地改革過程中，很多激進的學者提出“要解決我國農村土地的根本問題，必須走私有化的道路”。但在什進村農村土地改革過程中，根據改革的試探，在允許農村建設用地和農地流轉（可以流轉給集體之外的成員使用）的前提下，若再給每戶發放權利證書，進行確權登記，農民將擁有更完整的財產權利，更接近于我國集體所有制下的“土地準私有化”所獲得的權益，但是在實際操作中，什進村為什么背道而馳，反而選擇了分化農戶權利由集體統一行使呢？原因就在于，在我國，由于人多地少，田塊較小，布局分散，若過于強化農戶個體權益，反而不利于形成規模化生產，不利于農村土地綜合效益的發揮，在一定程度上反而會阻礙生產力的發展，強化集體的觀念和權利，可以大大減少決策及溝通協調成本，更加有利于促使農村土地流轉。

4 農村土地改革中需要完善的問題及建議

4.1 農民對改革帶來突如其來的變化準備不足

在引進企業合作后，村民一夜之間從農民轉變為了產業工人，居住條件、生活環境、生活方式都發生了翻天覆地的變化，農民從思想上準備不足，在技術上不能馬上適應酒店、餐飲及旅游服務的要求，在生活方式及消費方式上還難以在短時間內轉變。政府和企業要加強引導，通過免費培訓、到相關技術學院進修等多種方式，不斷提高農民技術服務水平，并為農民提供養老保險、失業保險等社會保障，使其真正實現從農民向工人身份的轉變。

4.2 村民股份權益分配問題值得研究

我國農村土地實行家庭聯產承包責任制以來，承包經營權采取內部成員分配制，具有一定的福利性，因其成員不斷變化，也決定了其具有不穩定性。2008年10月19日，中共中央發布《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，要求賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。在這種情況下，土地入股企業后，在村民內部股權怎么分配是一個值得研究的問題，是按現有家庭單位保持股份不變？還是隨著集體內部人口的增減而進行股權的動態分配？已經在城鎮就業的股權是否收回？計劃生育超生的是否給予分配股權？股份是否可以繼承、轉讓？等等一系列問題，隨著時間的推移，都會成為內部爭執的焦點。政府要及時進行相關的研究，制定一個合理的解決方案，為今后的良好持續發展提供支持。

4.3 農村土地價值評估制度不健全

價值評估是農村土地承包經營權順利流轉的重要保障，制約農村土地承包經營權流轉的因素很多，但缺乏為其流轉而服務的價值評估是一個非常重要的原因。根據國家現行政策，農村土地禁止流轉，由于農村土地沒有價值評估的需求，導致農村土地評估缺乏依據和標準。隨著農村土地產權制度改革的推進，改革試點地區允許農村建設用地進行經營性開發建設，允許農村建設用地和農用地流轉，農村土地的價值評估就顯得十分必要，否則只靠雙方協商，農村土地的價值得不到充分體現，容易造成農民利益受損。因此，要積極探索農村土地價格評估制度，以完善的定價機制和公平的價格推動農村土地的流轉。

4.4 農村土地開發建設融資困難

目前，農村土地融資困難，農村金融機構發放貸款面臨抵押難、擔保難的問題，癥結在于現行《擔保法》、《商業銀行法》中的規定無法適應農村金融面臨的新問題；此外，由于在土地入股企業之后，并沒有給合作企業發放土地使用權或經營權證書，沒有到政府部門進行土地權利登記，企業沒有抵押物權憑證；企業的土地使用權同時還是農村集體經濟組織成員權的體現，企業不具有完整的處置權；出現壞賬后農村土地變現困難等，由于以上多種因素制約，導致金融機構對農村土地的融資如履薄冰，不愿輕易介入。因此，國家必須從政策、資金、稅收等方面對農村金融機構給予直接或間接支持。一是要及時完善相關政策法規，為農村土地融資提供法律方面的支持和保障；二是可以成立政府兜底的擔保公司，為農民進行擔保；三是要探索為合作企業發放土地使用權益證書，作為企業抵押融資的資產憑證；四是要提高財政補貼、稅收返還等優惠政策，為政策性金融機構的發展壯大奠定堅實基礎。

5 結語

統籌城鄉發展，逐步改變城鄉二元經濟結構，縮小城鄉發展差距，是我國當前面臨的主要任務。我國城鄉二元結構的關鍵問題，在于權利不對等的城鄉土地二元結構，深化農村土地制度改革是破除城鄉二元結構的必由之路。海南省什進村的實踐證明，只要把農村土地的資產潛力釋放了，讓農民分享改革帶來的政策紅利，農村不但不是社會的累贅，還會成為拉動我國社會經濟快速增長的新希望。

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