農村一戶多宅的新制度經濟學分析

許進龍

[摘要]當前我國農村一戶多宅現象屢禁不止且愈演愈烈，一戶一宅制度受到嚴重沖擊，農村宅基地利用趨于粗放、無序狀態，現行宅基地制度亟需創新和完善。基于新制度經濟學理論，運用制度變遷、路徑依賴等分析工具，回顧了一戶一宅制度的建立過程，剖析一戶多宅產生的制度經濟土壤以及路徑依賴強化，提出了一戶多宅的破解路徑，以期推動宅基地制度朝著新一輪帕累托改進演變，朝著更高效率的方向變遷，實現農戶意愿與法律文本的“激勵相容”。

[關鍵詞]一戶多宅；農村宅基地；新制度經濟學；制度變遷：路徑依賴

[中圖分類號]F321 [文獻標識碼]A

當前，我國農村人口持續朝著城市大規模單向流動，勞動力非農轉移逐漸增多，然而卻出現了農村人口減少和農村宅基地面積增加的悖論，農村宅基地面積超標、閑置浪費等日益凸顯，特別是一戶多宅現象，屢禁不止且愈演愈烈。一戶多宅不僅造成了土地資源的嚴重浪費，而且還擠占了公共資源，對鄉村治理、公共服務供給等造成阻礙，同時還削弱了現行一戶一宅制度的嚴肅性和權威性。

國內學者主要從現狀調查、成因分析、治理路徑等方面對一戶多宅進行研究，但這些研究僅僅局限在對一戶多宅所呈現出的物理現象及其表象成因而做的考察，尚未觸及更深層次的制度和經濟根源。作為稀缺資源且具備強質型專用性資產特征的宅基地，無論是建造、利用等，都必須在一定的制度框架內進行，但當前農村地區普遍出現的一戶多宅現象，表明原有的宅基地制度與制度環境發生了不相容，逐漸暴露出初始設計時所隱藏的缺陷。因此，本文以新制度經濟學作為分析工具，力求系統地闡述宅基地制度困境的主客觀方面因素，剖析一戶多宅的成因以及路徑依賴強化，從制度設計層面解決一戶多宅問題，從而推動宅基地制度朝著新一輪帕累托改進演變，朝著更高效率的方向變遷。

1 一戶多宅產生的原因

1.1 降低建造成本

農戶作為精打細算的經濟人，其行為是基于家庭經濟效益最大化而做出的理性選擇。假設農戶甲原有宅基地老化，出于改善住宅條件的目的，需要重新建設宅基地，此時他有三項策略可供選擇：①拆除原有宅基地，并在原宅基地上進行重建。此時，甲需要付出的成本，主要包括拆除舊宅基地的成本C1以及建造新宅基的成本C2；②申請新的宅基地，并將原有宅基地交還集體，政府給予甲宅基地退出激勵資金T，但當前缺乏完善的宅基地退出激勵制度，現行法規中宅基地的退出是無償的，即limT=0。此時的成本，為申請新宅基地的費用P以及異地建造新宅基地的成本C3。但現行法規中新宅基地的申請是無償的，即，而新宅基地一般都是位于交通較為便利的地段，此時異地建造新宅基的成本C3小于在原有宅基地重建的成本C2；③申請新的宅基地并保留原有宅基地。此時，甲的成本雖然仍為異地建造新宅基的成本C3以及申請新宅基地的費用P，但甲仍然占有原宅基，假設原宅基地的價值為R（宅基地屬于稀缺資源，故R>0），但一戶多宅是不符合現行法律的，因此甲還要面臨因違反法律而帶來的處罰費用F，但現行《土地管理法》并未強制規定一戶多宅必須繳納占用費等稅費，因此，此時的總成本，實際上是C3+P+F—R。由以上分析可得，策略①的總成本為C1+ C2，策略②的總成本為C3+P—T，策略③的總成本為C3+P+F—R，在C3< C2且當前limT=limP=，R>0的條件下，農戶甲從個人理性和家庭總收益最大化出發，策略集的優先次序，為策略③>策略②>策略①，由此造成異地建新不交舊，導致一戶多宅的發生。顯然，宅基地退出激勵資金T和申請新宅基地費用P的大小、處罰費用F的輕重，都強烈影響著農戶重新建設宅基地時所選擇的策略。

1.2 機會主義行為

農村干部利用職權多占宅基地，也是農村一戶多宅的重要原因，可將這一行為的性質定義為機會主義行為。從新制度經濟學視角審視，村干部扮演著政權和村民雙重代理人的角色，既受到來自村民的委托，又受到來自鄉鎮政府的委托。但稅改后，鄉鎮政權對村干部和鄉村的控制大大加強，使得村干部的激勵和約束，朝著強化鄉鎮政權——村干部委托代理鏈條的方向發展，村民——村干部的委托代理鏈條被弱化，委托代理的實質是契約關系。由于有限理性、信息的不確定性和不完全性，完全的契約是不存在的，而非完全契約就會使得機會主義行為的發生成為可能。農村干部利用職權多占宅基地，屬機會主義行為中的道德風險，即在委托代理關系確定后，由于信息不對稱、交易費用的存在等，基層政府很難實現對農村干部的完全監督，村干部利用委托人授予的管理集體建設用地、審批宅基地等權力，趁政府監督困難之機而最大限度地增進自身效用，利用權能為自己或者親戚拿到村里的宅基地，從而造成一戶多宅。鄉鎮政府監督村干部行為面臨高昂的成本等因素，加上村干部具有村民的身份，具備追求自身效益最大化的經濟人的特性，同時村民——村干部的委托代理鏈條不斷被弱化，增加了村干部產生一戶多宅機會主義行為的可能性。

1.3 制度供給不足

當前由于制度供給不足而導致的一戶多宅，主要體現在以下兩方面：一是宅基地退出制度的缺失。繼承父輩宅基地或由于其他歷史原因擁有多處宅基地，而不退出多余宅基地，從而造成一戶多宅。按照我國現行法律規定，宅基地使用和房屋所有權是無償、無期限的，可以作為遺產繼承給子女。若子女分戶后，申請獲得了新的宅基地，后又通過繼承獲得父輩的舊宅基地，便產生了合法意義上的一戶多宅。當前缺乏完善的宅基地退出激勵制度，宅基地退出的補償支付主體、補償標準、補償方式等，均沒有明確的規定，即新的有效制度供給不足，另外，現行宅基地的退出是無償的，無法達到激勵或者引導農戶退出多余宅基地的目的和作用，即舊的低效制度依然沿用。二是一戶多宅處罰制度的缺失。農戶違法建設宅基地的違法成本過低，且占有多處宅基地不用繳納相關稅費，農戶一戶多宅所獲取的潛在收益，遠大于潛在成本，而農戶的趨利性質，促使他們做出一戶多宅的個體理性行為，從而出現類似于公共池塘資源困境的情境，即個體理性導致集體的非理性。

1.4 非正式制度影響

非正式制度是指人們在長期交往中自發形成的行為規范，主要包括價值觀念、倫理規范、風俗習慣、文化傳統和意識形態等。鄉村社會是鄉土社會，也是熟人社會，這個熟人社會不僅信息對稱，而且有公認一致的規矩，因此，農民的行為、價值取向等，受到非正式制度的深刻影響。非正式制度對于農村一戶多宅的產生，具體可表現為以下兩方面：一是宗族觀和家神觀的影響。中國農村地區自古便有在家中供奉祖先、家神的習俗，祖屋等同于祖業甚至等同于先祖神靈寄附之所，這種自古沿襲的宗族觀和家神觀、祖業觀，深刻地嵌入到農戶的意識形態當中，并影響著他們對騰退老舊宅基地的解釋和評價。筆者對廣東省佛山市、廣州市、惠州市的鄉村進行調研時發現，即使農戶已經異地新建宅基地，但他們一般都還保留著老宅基地，因為他們認為那是先祖的遺產，放棄老宅基地，意味著背棄祖業，屬不敬不孝。而有部分農戶表示，不愿意搬遷至其他農戶的老宅基地，覺得即使翻新重建，那里還住著原住戶的先祖；二是置業觀的影響。中國古代的小農經濟，催生了買田置地的置業觀念，房屋不僅是財富、身份地位的象征，同時也是資產保值增值的最佳投資品。在中國農村，住宅的投資消費還兼具認同性消費、宣示性消費的特征。因此，即便農戶已經在城市安家落戶，還是會回到農村翻新住宅，或者保留原宅基地，異地建造新的宅基地等，而留在農村的農戶，擁有足夠的資金后，受傳統置業觀的影響，也會傾向于建造多處宅基地。

2 一戶多宅的路徑依賴強化

一戶多宅一旦形成，便會產生路徑依賴的軌跡，并通過相關制度網絡自我強化。因此，對一戶多宅的路徑依賴強化進行分析，利于宅基地制度擺脫路徑依賴的束縛。

2.1 利益集團

起始階段形成的制度可能會在制度執行過程中創造出一些組織和強有力的利益集團，它們以自己的利益來影響政治實體，從而導致制度的無效率，并在經濟中演化出一些加強現有激勵與組織的政策，使無效制度持續下去，直到進入“鎖定”狀態。在一戶一宅制度尚未建立之初，通過繼承、買賣等多種途徑獲得多套宅基地的農戶，一戶一宅制度建立以后，通過違法占地建設等方式取得一戶多宅的農戶，以及部分進城落后在農村仍占有多處宅基地的城鎮居民，共同構成了一戶多宅的利益集團。農戶群體中一戶多宅的利益集團為了維護既得利益，可能會控制集體中的大多數，阻撓一戶一宅制度的執行。例如通過投票等制定有利于維護自身效益的規則，或通過弱化一戶一宅政策的執行力度、農戶與農村干部組成利益聯盟共同隱瞞非法占地建設宅基地等，削弱一戶一宅制度的落地效力，從而導致制度的無效率，強化一戶多宅的路徑依賴。

2.2 地方政府行為

一戶一宅制度的嚴格執行所產生的長期社會經濟效益在短期內難以通過市場途徑來衡量，相反，對于地方政府而言，執行該制度所需的支付成本卻非常明顯和高昂。地方政府嚴格執行一戶一宅制度所付出的成本，可歸納為顯性成本和隱性成本。顯性成本包括一戶一宅制度的宣傳成本、宅基地建設的監管成本、拆除違法宅基地的拆毀成本；隱性成本則為拆除違法宅基地過程中的摩擦成本和拆除后潛在的維穩風險。宅基地是農戶最重要的資產之一，農戶在進行宅基地的建設時，往往傾注大量的人力、物力、財力。因此，地方政府在強制拆除違法宅基地的過程中，勢必會引發當事人的強烈抵制和反抗，產生巨大的摩擦成本，即使強拆執行后，還存在著由于當事人上訪、靜坐、拉橫幅等引發的維穩風險。由于基層國土部門力量薄弱、財政緊缺且還要承擔著保護耕地、礦產資源開發管理、土地市場監管等多重任務，難以對嚴格執行一戶一宅制度所需的顯性成本進行持續投入和追加，而為了避免上訪事件的發生、避免被倒排、責任追究以及維護社會秩序等，地方政府對于違法占地建設造成的一戶多宅傾向于采取容忍措施，最終引發地方政府落實中央政府一戶一宅制度的消極情緒，產生博弈行為，造成政策效應大打折扣，政策失靈。地方政府的容忍態度、不作為或者軟弱的做法，催生了農戶的機會主義行為，更加肆無忌憚地搶占強占宅基地，致使非法占地建設宅基地的現象層出不窮。

2.3 適應性預期

適應性預期是指隨著以特定制度為基礎的契約盛行，將減少這項制度持久下去的不確定性。某一制度框架得以確立，并且在執行過程中并未遭遇到制度環境的排斥，從而得以持續推行，必將會誘致人們產生出對于該規則的未來預期，當人們預期到這一制度將延續或者短期內不會突然中止，預期到他人也將會按照這一制度規則行事時，自己就會首先按照這一規則行事，其結果必然是強化了制度自身。一戶多宅現象在我國當前的農村地區較為普遍，且呈愈演愈烈趨勢，但中央政府暫未對一戶多宅的處理等制定出具體的實施細則，地方政府對一戶多宅的現象也采取相對容忍和模糊的態度，導致農戶認為一戶多宅屬法律邊緣地帶，產生政府不會強制管制的錯覺。而由于一戶多宅現象并非個例，受民間法不責眾的說法影響，農戶對于一戶多宅制度短期內的延續性，產生了良好的心理預期。另外，一戶多宅的農戶相對于一戶一宅的農戶而言，產生了比較收益，這部分比較收益在發達城市周邊的農村地區，由于宅基地價值和財產性功能的凸顯，而表現得尤為明顯。一戶一宅的農戶看到其他農戶按照一戶多宅的規則行事產生了額外收益，并預期到該制度短期內不會突然中止，因此會增加自身通過其他途徑獲得一戶多宅的可能性。

3 結論和討論

通過剖析一戶多宅產生的制度經濟土壤以及路徑依賴強化，可得出以下結論：①宅基地退出激勵制度和一戶多宅處罰制度供給不足，加之申請新宅基地的無償性，導致農戶在改善居住條件時，出于成本最小化、收益最大化的目的，會優先考慮在交通便利的地段新建宅基地，同時保留原宅基地；②農村干部作為農戶，具備追求自身效益最大化的經濟人特性，而作為政府代理人，擁有宅基地審批等權限，在契約簽訂不完全且政府監督成本高昂、村民——村干部委托代理鏈不斷弱化的情況下，易利用職權多占宅基地，產生機會主義行為；③受農村傳統置業觀、消費觀等非正式制度影響，農戶具備多占宅基地的內在動力，宗族觀和家神觀等傳統觀念又從意識形態層面阻礙了多占宅基地的騰退和再利用；④由于高昂的政策執行成本，地方政府對于一戶多宅傾向于采取容忍態度。占農村較大人口比例的一戶多宅的農戶、農村干部共同組成利益集團，地方政府的無作為，使得該利益集團缺乏來自政府的強力制裁并日趨擴大，導致農戶對一戶多宅制度在短期內的延續性產生了良好的心理預期，最終強化一戶多宅的路徑依賴。

針對上述分析，可通過以下制度改革推動現行宅基地制度的變遷和完善，從而破解一戶多宅問題。一是實施宅基地有償使用制度，針對多占的宅基地采取梯度遞增的方式收取有償使用費，并提高異地新建宅基地的申請費用。二是完善宅基地流轉機制，建立宅基地有償退出激勵機制。三是嚴格宅基地使用監督制度，加強宅基地利用的監管，建立農村干部監督本村宅基地利用的激勵機制。四是引導非正式制度規范宅地基利用，成立由村莊內聲望高的族長等組成的鄉賢理事會，并引導鄉賢理事會，監督、規范本村成員的宅基地利用行為。

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