我國農地產權分離實施困境與對策

范蓉

[摘要]家庭聯產承包責任制、三權分置這兩次農地產權分離都極大地促進了我國農業生產的積極性，但是兩次農地產權分離都不乏現實困境。整理兩次農地產權分離的過程和實施困境，重點針對三權分置的潛在風險，結合第一次農地產權分離的實施問題，提出幾點建議對策，希望為三權分置的發展提供更加完善的依據。

[關鍵詞]集體土地所有制；三權分置；承包經營權；經營權

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

農地產權是指由農村集體土地產生的財產權利的總稱，包括所有權、使用權、經營權、收益權等權益，農地產權分離是指農村集體土地所有權分離出使用權、經營權、收益權等系列權益 。1949年后，我國農地產權經歷了兩次意義重大的產權分離改革。第一次分離中集體土地所有權分出承包經營權，確立了家庭聯產承包責任制，由此掀開了農村經濟改革的新篇章。第二次承包經營權被進一步分離成承包權和經營權，這一次農地產權的分離行動稱為“三權分置”，政策層面明確了我國當前集體土地所有權、承包權、經營權三權并置的改革方向。當前三權分置的實施仍然面臨著法律、機制以及市場等層面的限制，需要提出解決路徑，為三權分置的全面落地實施提供指導。

1 第一次農地產權分離

1.1 家庭聯產承包經營責任制的提出與發展

家庭聯產承包經營在安徽省鳳陽縣小崗村的十八家農戶最先開始實行，在安徽省大旱的惡劣環境下，1979年小崗村當年糧食收成總量達到了66t，相當于全隊1969年到1970年間糧食產量總和。家庭聯產承包經營的浪潮在農民集體中悄然興旺，形成了一股燎原之勢。1979年底實行包產到戶的生產隊數量達到了38000個，截止1980年，全國實行“雙包到戶”的生產隊已占20%，并且取得了驚人的成績。

這是一次農民自發選擇的農業生產方式實踐活動，取得了傲人的成績，并獲得了中央的重視和肯定。在1979年黨的十一屆四中全會正式通過了《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》，充分肯定了家庭聯產承包經營的成果，明確了家庭聯產承包經營在農業生產中的地位，中央文件的肯定進一步激勵了農民的生產積極性。在1980年至1982年提出完善家庭聯產承包經營，明確包產到戶的范圍，放開對多種責任制的形式管控，政策上明確了農村生產改革的性質、方向和方式等重要問題，為廣大農民指明了方向，包產到戶在農村地區得到了積極地推廣。1983年，家庭聯產承包責任制被寫進了政府工作報告中，自此確立了家庭聯產承包責任制在家庭承包經營中的基礎性地位，得到了合理合法地推廣。

1.2 家庭聯產承包經營的實施困境

20世紀70年代至80年代中期，家庭聯產承包責任制支持中國農業獲得了恢復性的增長，但是進入80年代中期，農業生產出現了停滯的趨勢，農民收入增速放緩，城鄉收入差距加大，以家庭為生產單位的承包經營制日益顯現出封閉性、缺失性等問題，具體表現為以下幾方面。

1.2.1 土地流轉封閉。非農資本難以進入，集體土地互換、轉包等方式僅限于農村集體經濟組織之間，非集體經濟組織被嚴格控制進入集體土地，農民通常只能相互之間小面積的土地轉包，集體土地已然形成了封閉式的交換氛圍。

1.2.2 農業生產主體缺失。進入80年代中期，農業生產效率停滯不前，生產家庭在僅僅依靠幾分幾畝田地很難維持自給自足的生活，在城鄉收入差距顯著的社會現象中，越來越多的農民選擇離開農村，進入城市“打工”。因此農村勞動力大幅度的下降，農業生產主體缺失現象嚴重，導致農村土地出現了較為普遍的撂荒、廢耕現象。

1.2.3 集體所有權主體含糊。1962年我國確立了村民小組、村農民集體、鄉鎮農民集體三級所有制。在實踐中，鄉鎮農民集體、村農民集體、村民小組同時作為集體土地所有權主體，存在主體混亂、含糊的問題，導致部分地方對土地利用的爭搶與推卸；此外村農民集體、村民小組逐漸被行政主體覆蓋，事實上扮演著政府代理人的角色， 集體經濟組織越來越無法代表農民集體的意愿和利益，遭到了村民的離棄，導致了農民集體行動代表處于虛置現象。

2 第二次農地產權分離

2.1 “三權分置”的提出

家庭聯產承包責任制在實施過程中，流轉限制、權利主體缺失、權能殘缺、農民權益弱化的問題逐漸加深，在這樣的背景下，“三權分置”提出進一步細分所有權成為了適應我國農業生產發展的必然趨勢。2014年11月，中辦發[2014]61號文件《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確提出“堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導經營權有序流轉”。2015年11月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》指出深化農村集體土地改革的基本方向“落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，實行三權分置”。由中央政策文件可見，三權分置的路徑是堅持集體土地所有權前提，承包經營權被分離成承包權和經營權，實行三權分置并行措施。農業部部長韓長賦在發布會中具體解釋了三權分置的政策路徑：“在這個框架下，農村土地的集體所有權歸集體所有，是土地承包權的前提。農戶享有的承包經營權在土地流轉中又派生出經營權，集體所有權是根本，農戶承包權是基礎，土地經營權是關鍵，這三者統一于農村基本經營制度”。

地方關于三權分置的實踐活動早在2000年左右陸續開展了土地流轉和確權登記工作，各地在摸索中不斷完善并且規范了土地流轉交易路程，紛紛建立起土地流轉交易中心，例如武漢市自2007年起開始有序引導集體土地市場流轉，目前全市已經建成了5個區級農村土地流轉中心，50個街道（鄉、鎮）土地流轉服務點。湖北省在三權分置理論和實踐上的探索走在了全國前列，“沙洋模式”連續兩年被寫入中央一號文件，沙洋縣村民在二輪土地延包前后，在自愿的基礎上，通過組內互換土地，并地連片，充分抓住新一輪土地確權機會，逐步實現“按戶連片耕種”。“沙洋模式”成為了實踐三權分置的成功的典型案例。

2.2 “三權分置”的潛在風險

雖然三權分置在部分地區的實踐已經走在了前列，但是三權分置當前仍然缺乏健全的制度設計，尤其是在法律層面缺少對權能的明確定義，一定程度上會阻礙三權分置在全國的落實。由于社會配套機制的不健全，三種權利在市場經濟中也會面臨利益分配，監督不力等問題。市場環境中各方的利益博弈可能會導致三權分置的結果走向偏路。三權分置的潛在風險具體表現為以下幾方面。

2.2.1 法規缺失的制度風險。目前，我國法律法規只有針對兩權分離下的農地承包經營權，并且沒有明確關于經營權抵押的相關法律。我國《農村土地承包法》、《物權法》、《土地管理法》等法律中均未明確的定義農村集體土地所有權、集體土地承包權、集體土地經營權，只有地方性法規和政策文件中涉及經營權流轉。雖然政策層面已經給予三權分置確定的地位方向，但是由于相關的法律法規的缺失使得無法建立起經營權流轉和抵押的各項體系，三權分置在實踐中將會面臨缺乏法律依據的困境。

2.2.2 農民權益的市場風險。在經營權流轉的實踐過程中，由于缺乏專業機構評估經營權，以及關于經營權抵押變現的社會咨詢機構，農民往往無法獲知經營權市場流轉的具體信息。因此，經營權主體面臨的風險會隨著市場的不確定性而增加，例如農民無法掌握經營權交易價格，發生不平等的交易情況；相對弱小的農民面對強大的資本主體不正當的利益盤削，失去土地經營權。

2.2.3 集體土地“非糧化” “非農化” 農業風險。當前集體土地經營權主體并無明確定義，意味著市場中各類工商資本都可以通過流轉獲取集體土地經營權。進入集體土地生產經營的工商資本者可能為了獲取更高的農業收益，大規模種植經濟作物，農地用途變為“非糧化”。此外部分地方政府為了增加地區財政收入，強行集中流轉集體土地供給工業企業，部分土地上工業企業長時間、大面積的租賃農戶承包地，農地用途“非農化”問題突出，這兩者都威脅著我國的糧食安全。

3 完善農地產權分離的建議

三權分置的有效實施將會打破集體土地在家庭聯產承包經營階段流轉封閉性的困境。但是由于目前農地產權分離在法律層面存在定義的缺失，因此產權主體不清晰，以及權能缺失的問題仍然會影響三權分置的落實效果。加快建立健全相關法律法規，制定配套行政監督和風險防范機制，形成三權分置完善的行動體系，是三權分置有效實施的制度保障，是三權分置全面落實的制度基礎。

3.1 建立健全相關法律法規

當前需要適時修改《物權法》、《土地管理法》以及《農村土地承包法》等相關法律法規，明確三權分置的法律地位，規定集體土地所有權、承包權、經營權的權利主體、權力邊界、權利內容和對應的責任義務；對承包權和經營權的取得和行使權力的內容制定法律法規。制定專項《土地經營權法》，定義經營權性質、權能，經營權確權登記提交，土地經營權適用對象條件和范圍，集體土地經營權的流轉方式以及價值評估、抵押與處置管理條例等等。

修改完善的法律法規尤其注意權能主體和內容的確認，明確各方在農地產權分離中的權益和職能，才能有依據地防范在新一輪農地分離中權利主體虛置現象，避免第一次農地產權分離中權能缺失的困境。盡快建立健全法規體系，能夠為三權分置在地區實踐中提供有效的法律依據，加快三權分置在全國的落地實現。

3.2 制定行政監督與風險防范機制

為保障經營權在市場中有序地流轉抵押處置，各地加強土地承包權和經營權的登記頒證工作，盡快全面完成集體土地確權登記工作，這是實施集體土地經營權市場監管的基礎性工作。地方政府建立健全農地流轉抵押登記備案審查制，強化農地流轉用途監管力度，嚴厲禁止農地用途改變行為，切實保護耕地資源。上一級政府嚴格監管下級政府濫用職權流轉土地，擅自改變土地用途，違背農民意愿的情況，加強政府間行政工作監督審查機制。

針對經營權可能造成的抵押融資風險，可以通過建立集體土地保險制度，建立農地金融信貸援助等風險基金，降低農民抵押集體土地的風險。在三權分置格局下，農地承包權和經營權會隨著市場規則的調整變化出現需要修正和強化的地方，市場風險的類型、狀態、規模、損害程度及恢復能力都具有不可預測性。因此，建立動態的行政風險防范機制，才能及時應變風險失控，盡可能降低農民農地抵押損失，保障三權分置制度的運行與完善。

3.3 鼓勵各種支持農地流轉抵押的經濟組織的發展

積極鼓勵各地建立土地產權交易市場，學習已經試點成功的地區建立交易中心的經驗，為經營權主體提供信息獲取、登記確權、風險評估、交易處置的綜合性服務；地方政府協助建立專業的第三方咨詢評估機構，提供經營權評估，市場風險預測的專業服務；鼓勵當地金融機構積極參與集體土地經營權抵押。通過市場中三者的合作，可以減少各方在經營權抵押工作的交易成本，降低經營權抵押風險，完善農地經營權市場流轉抵押體系，一方面保障經營權主體利益，另一方面提高了社會經濟組織參與集體土地經營權抵押的積極性。

鼓勵完善發展土地股份合作社形式的中間組織，土地股份合作社通過承包農戶的土地經營權入股組建合作社，可以降低農地使用權集中整理的交易費；此外土地股份合作社在不改變承包農戶與集體經濟組織承包關系的同時，又實現了承包權和經營權的流轉。建立土地股份合作社可以進一步加強三權分置發展現代農業的目標實現，有利于發展規?；a業化農業生產，增加農業經營收入，吸引農戶堅持農業生產，引進農業人才，發展多元化的新型農業主體?？梢跃徑廪r民大量流入城市的局面，解決第一次農地產權分離出現的生產主體流失的問題。

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