制度創新與鄉村振興戰略

史守劍

[摘 要]鄉村振興是中國特色社會主義進入新時代后“三農”工作的重大戰略任務，而制度創新則是實施鄉村振興戰略的重要抓手。本文在對鄉村振興戰略的內涵進行剖析的基礎上，探討了鄉村振興戰略中制度創新的必要性，最后給出了制度創新的幾個具體路徑。

[關鍵詞]制度創新；鄉村振興戰略

[中圖分類號]D422.6 [文獻標識碼]A

十九大報告提出的實施鄉村振興戰略，是中國特色社會主義進入新時代，黨和國家解決“三農”問題的重大理論和實踐創新，為我們在新時代破解“三農”難題提供了基本遵循。

1 鄉村振興戰略的內涵與特征

1.1 提升了“三農”發展的高度

習近平總書記強調，中國要強，農業必須強；中國要富，農民必須富。實施鄉村振興戰略在十九大報告中單獨占據了重要篇幅，在黨章中被列為新時代七大戰略之一。這標志著，鄉村振興戰略是“三農”的發展，是更高高度的“三農”，是新時期“三農”工作新的指導方針。鄉村振興戰略是黨的重大戰略安排，與“兩個一百年”奮斗目標相契合，是完成全面建成小康社會任務的重要組成部分。鄉村振興戰略提出堅持農業農村優先發展，這是決定“三農”發展的新的戰略性決策，是當前黨對國家發展、小康社會建設中農業農村發展地位的認識，凸顯了“三農”發展的緊迫性。鄉村振興戰略將“三農”發展理念從單純關注農業農村向統籌城鄉發展邁進，是對城鄉發展的新的認識，是建設社會主義新農村基礎上的提升。未來我們建設的不是新農村，而是嶄新的生活生態圈，是城市化的鄉村，鄉村中的城市。

1.2 拓寬了“三農”發展的廣度

當前，困擾我們社會的最大的矛盾是人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分的發展之間的矛盾，當前我國發展中的不平衡現象有很多，但是最突出最引人注目的是城鄉發展不平衡，這個不平衡是目前我國社會最大的不平衡，即城市的發展水平遠遠高于農村發展水平，城市發展速度遠遠快于農村發展速度；當前我國發展不充分的地方有很多，但是發展最不充分，最能體現發展不充分的地方就是農村，即農村地區的發展還有很大的空間。在對我國主要矛盾準確判斷的基礎上，鄉村振興戰略提出建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。從以前經常提到的城鄉統籌發展，到如今的融合發展，雖然是一詞之差，但有很大的變化，“統籌”仍然是把城市當作城市，農村當作農村，但是“融合”就把城市和農村的發展放在了一起，發展的方式從平行發展變為交叉發展，發展的目標從單一變為多元。在這樣的理念下，實現社會資源對農村的優先配置，盡快趕上城市的發展步伐，實現城市與鄉村的無差別發展。鄉村振興戰略使得農業現代化向農業農村整體現代化拓展，相對于傳統“三農”發展理念，鄉村振興戰略所涵蓋的范圍更廣，是全方位的發展理念。

1.3 增強了“三農”發展深度

十九大提出的鄉村振興戰略有著明確的發展要求，即產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。產業興旺，就是依托農村資源形成產業發展，讓社會資源如人力資源、資本等與農村發展相結合，最終推動一二三產業融合發展，為社會的整體發展注入源源不斷的動力；生態宜居，就是在保護好農村生態環境基礎上發展，不但讓農村經濟水平提上來，還要做到適宜居住，最終實現綠色發展。鄉風文明，就是農村的精神文明建設不能松懈，不但要進步，還要文明進步，不能錢有了，鄰居沒了。治理有效，就是讓農村的治理有法可依，讓農民的生活生產更加有序便利，最終實現和諧安定。生活富裕，就是讓農民的腰包鼓起來，生活水平有明顯的提高，實現共同富裕。要達到以上要求，就要求我們要處理好不同產業之間、城鄉之間、人與自然之間的關系，利用現代商業模式和科技水平實現融合發展。一是要抓好農村產業發展，想方設法發揮農村資源優勢，打造優勢產業鏈條；二是深化土地改革，利用土地改革發展集體經濟，提高農村融資能力和經濟能力；三是引導有才能的人返鄉創業，利用人才發展農村經濟，提高村民收入。由此可見，鄉村振興戰略的提出深化了“三農”發展深度，將涉及“三農”發展的方方面面都調動了起來。

2 鄉村振興戰略中制度創新的必要性

2.1 深化農村改革激發活力

唯有制度創新，才能進一步完善產權制度，才能更好地完成要素的市場化配置。要實現鄉村振興，就需要借力制度創新來激活主體、要素、市場，最終實現農村改革的整體性，發展的協同性。

制度創新是最適合推動農村發展的動力源泉，是鄉村振興的不二法寶。例如，作為農村制度創新重要舉措的農村承包地確權登記頒證制度，該制度已經大范圍推廣，2018年是受管制年，農村承包地確權登記制度不是簡單地給農民頒證，而是將土地使用證與農村創業融資、有償退出、規?；洜I等融合在一起，更進一步釋放了農村的發展潛力。又如，農村制度創新的另一個重頭戲是農村集體產權制度改革，之所以稱之為重頭戲，是因為農村集體產權制度關系到農村的基本經濟制度，事關農民的切身利益。目前該制度創新已經開始大規模試點，2018年會繼續推廣實施，該制度創新涉及的內容主要有資產折股量化、受益分配、股份轉讓、抵押擔保、繼承等，進一步釋放農村發展的活力，推動產業發展，收入增加。其他制度創新如“三權”分置、農產品價格形成機制等，都把約束農村發展的體制、機制逐步淘汰清理出去，讓農村的發展一路向前。

2.2 推動城鄉融合發展

城市和鄉村的界限不只是地域的界限，還有制度的鴻溝，要實現城鄉融合發展，就必須堅持制度創新。長久以來，城市利用地域發展優勢和政策優勢，在初期吸引了過多的社會資源，當城市社會資源飽和時，城鄉二元體制又導致社會資源無法在市場的配置下自然向農村流動。這就導致了農村的長期“缺氧”，發展不平衡、不充分的問題自然產生。

要實現鄉村振興，就必須打破城鄉壁壘，讓社會資源向鄉村流動。這一壁壘的最大構成就是體制機制，如何進行制度創新來矯正失衡的市場是我們必須要面對和解決的課題。目前我們看到的創新舉措主要有：確定建立以工補農、以城帶鄉，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。下一步，在城鄉融合發展方面的制度創新主要集中在構建城鄉一體的公共服務體系、推動城鄉之間資金、人才、科技要素的自由流動、城鄉互補等。每一步的前進，都離不開體制機制的改革和創新，每一個制度的創新，都是一次鄉村發展動力的釋放。

3 鄉村振興戰略制度創新的具體路徑

3.1 鄉村振興戰略中土地使用制度的創新

要實現鄉村振興，就要把控好土地、人力、資本等要素，其中土地要素是重中之重，土地使用制度的創新是其他制度創新的引領性因素。十九大報告明確指出，要深化農村土地制度改革?？梢哉f，土地制度的創新不管是對于鄉村振興戰略的實施，還是保障農民基本權利，不管是對于國家糧食安全，還是農村地區的穩定，都有著舉足輕重的作用和影響。改革開放以來的很長一段時間里，國家堅持優先發展城市，農村地區作出了很大貢獻，同時隨著城鎮化進程的加快，農村發展受到了很大的沖擊。造成城鄉失衡的原因眾多，但土地制度毫無疑問是最重要原因之一。隨著土地的城鎮化，土地的資本及其附屬價值由農村向城市轉移，政府本應實現土地城鎮化與農村發展之間的協調，但是政府并沒有加以協調，這加劇了城鎮和農村間土地關系的失衡，進而使得城鄉發展失衡。這種失衡的表現形式之一就是土地城鎮化的快速和人口城鎮化的緩慢，沒有城鎮戶口，即使這部分農村人在城市超過年期生活工作，他們也不愿放棄農村的宅基地和承包地，沒有城市當地戶口的他們隨時準備返鄉種地，從而造成農村居住人口少了，宅基地卻一點兒沒少。

土地是農村的根本，是農民賴以生存的物質條件，在鄉村振興戰略的大前提下，土地理應成為農民手里最重要的可利用資源。要實現這一目標，就必須要完成土地制度創新，實現土地的資產和資本權能，盤活農村土地要素。具體舉措有：

3.1.1 聯動推進，相互協調，形成合力

為了實現“產業興旺”，農業供給側結構性改革不斷深入，對農業用地經營性供給提出了新要求，農村建設用地改革勢在必行。為了實現 “生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕” 的目標，就必須完善相應基礎設施，大力引進第三產業，而這需要一定的人口聚集規模為基礎。一方面，農村宅基地只限于本村成員，但本村長期居住成員卻越來越少，形成不了人口規模；另一方面，基礎設施和第三產業都需要占用土地，在不碰耕地紅線的前提下，就必須考慮農村建設用地改革。我們應該綜合考慮經營用地、宅基地用地公益性用地，統一規劃，形成合力。

3.1.2 系統協調，實現“ 地—人—錢”的同步聚集

鄉村振興需要各個要素的共同發力，最重要的是解決好“人—地—錢”的問題。土地作為最重要的生產要素，很大程度上決定著其他要素的配置。我國已進入了優先發展農業農村的新階段，隨著各項政策的推進，各個要素不斷向農村傾科。但惠農政策多而雜，要素過于分散，無法形成有效合力，作用被稀釋。因此，我們可以通過土地制度創新，實現“ 地—人—錢” 的同步聚集。例如，通過建設用地改革，科學規劃區域居民點布局，引導農民集中居住、產業集中布局、土地規模經營、優化農村基礎設施和公共設施集約配置、整合農業生產和生態空間，形成各要素的同步聚集。

3.2 金融制度創新

農村產業發展離不開金融的支持，我們要創新金融制度，建立適合農業農村特點的農村金融體系，調動金融社會資本向農業農村傾斜。從宏觀來看，鄉村振興戰略的提出，使得農業農村在未來很長一段時間內都是國家優惠政策優先考慮的地方，農業農村商機無限，其中蘊含著巨大的投資市場。面對這一大好局勢，我們要盡快解決農村地區貸款難、貸款貴、保險少等難題，加快建立農業信貸擔保服務網絡，全面開展以適度規模經營新型經營主體為重點的信貸擔保服務。全面推進新型農業經營主體信息直報系統應用，點對點對接信貸保險、補貼培訓等服務。

3.3 基層黨組織機制創新

十九大報告指出，黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎。創新基層組織體制，直接有利于實現“治理有效、鄉風文明”，間接有利于整體農村振興戰略的實施。“三農”問題是全面建成小康社會的“短板”，實施鄉村振興戰略意義重大。“上面千條線、下面一根針”，要落實好這一重大戰略，農村基層黨組織是關鍵環節。具體的體制創新舉措有：一是加強村級黨組織負責人的優化配置，可以定期培訓考核，也可以派駐“第一書記”，發揮村級黨組織負責人帶頭作用，帶領廣大村民發家致富，齊心協力建設農村。二是規范農村基層黨組織“三會一課”制度。切實提高“三會一課”的質量，同時支持開展各類黨組織活動形式的創新，把思想建黨、制度建黨落實到基層；三是創新對廣大群眾的政策宣傳形式。例如可以編制小視頻或者短文字，對鄉村振興戰略進行宣傳。

總之，實施鄉村振興戰略是一項龐大的復雜的系統工程，落實好這一重大戰略，必須不斷制度創新，只有制度創新才能釋放農業農村發展潛力，才能實現城鄉融合發展。

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