集體建設用地指標交易中利益相關者及其利益關系研究

馮浩

[摘 要]通過利益相關者分析，可知不同核心利益相關者之間都存在合作關系，相互之間存在明顯利益沖突的沖突對包括區縣政府和市政府、農民和鄉鎮政府、農民和村委會。

[關鍵詞]集體建設用地指標；指標交易；利益相關者；利益關系

[中圖分類號]F301.2 [文獻標識碼]A

近年來，隨著我國社會經濟快速發展，城鎮建設用地面積不斷增大，耕地面積不斷減少。為了在保護耕地的同時增加城鎮建設用地的供給，多地開展集體建設用地指標交易實踐。指標交易的一般過程為：首先復墾集體建設用地為耕地產生可供交易的用地指標，然后通過指標交易實現非農建設權利的轉移，最后通過指標使用實現耕地轉用為建設用地。現階段，關于集體建設用地指標交易的研究，大多基于保護農民權益的角度，缺乏對于利益相關者的系統研究，然而其它利益相關者的行為對指標交易推進也有著巨大的影響。因而，本文嘗試利用利益相關者理論，來分析集體建設用地指標交易過程中利益相關者及其利益關系。

1 利益相關者識別及分類

1.1 利益相關者識別

根據利益相關者的經典定義：利益相關者是那些能夠影響企業目標實現，或者能夠被企業實現目標的過程影響的任何個人和群體，本文認為，指標交易實踐中的利益相關者包括：①指標交易的直接參與者；②受指標交易影響者；③對指標交易有利益訴求者。因此本文將集體建設用地指標交易的利益相關者定義為參與集體建設用地指標交易、受指標交易影響以及對指標交易有利益訴求的所有個人、組織或群體。

根據目前的制度安排，宿遷市集體建設用地指標交易過程大致可分為三個階段。分別為復墾階段、指標交易階段、指標交易結束階段。根據定義以及對現行制度安排考察，本文分析得出以下主體是宿遷市集體建設用地指標交易的利益相關者，包括宿遷市政府、區縣政府、鄉鎮政府、村委會、農民、規劃編制單位、安置房建設單位、指標購買者。

1.2 利益相關者分類

通過借鑒米切爾對利益相關者的分類，根據利益相關者的三個屬性，即緊急性、權利性、合法性對利益相關者進行分類。并將利益相關者分為核心利益相關者和非核心利益相關者。緊急性是指某一群體的要求是否能立即引起項目管理層的關注；權力性是指某一群體是否擁有影響項目實施過程的地位、能力和手段；合法性是指某一群體是否被賦予法律和道義上對自身利益的索取權。三個屬性按照高、中、低進行劃分，如果利益相關者在至少兩個屬性上為高，則是核心利益相關者，反之則是非核心利益相關者。

根據訪談內容及利益相關者在實踐中的地位和行為，可知利益相關者在三個屬性上的地位。集體建設用地指標交易利益相關者具體分類見表1。

通過上表可知，在宿遷市集體建設用地指標交易中，市政府、區縣政府、鄉鎮政府、村委會和農民在至少兩個屬性上為高，是宿遷市集體建設用地指標交易的核心利益相關者。

2 核心利益相關者利益關系

由于不同利益相關者的利益取向不同，導致利益最大化下的行為也不同。從利益相關者在利益最大化下的行為出發，分析他們的行為是配合還是沖突，就可以清楚地知道他們之間的利益關系是什么。

2.1 利益最大化下的行為選擇

按照古典經濟學的“經濟人”理性假定，作為“理性人”的個人和組織在既有組織結構中會根據自身的利益最大化邏輯做出相應的行為。在集體建設用地指標交易中，不同利益相關者關注的利益不一致，他們都會做出最有利于自己的行為。而根據實地訪談的內容，整理得出核心利益相關者在項目中利益最大化的行為選擇，具體見表2。

2.2 利益關系

雖然不同的核心利益相關者所做的行為有明顯的差異，但是其各自的利益取向和指標交易項目的成功是一致的，因而相互之間都存在著合作關系。

對于市政府而言，其利益最大化的行為除了和區縣政府存在著經濟利益的爭奪外，和其他核心利益相關者之間的利益取向基本是一致的，因此市政府和區縣政府的利益關系是合作和沖突。區縣政府作為房屋拆遷、土地復墾等項目的組織者，直接指導鄉鎮政府開展工作，其對開展指標交易項目的積極程度也受到利益分配的影響，因此其會與市政府存在經濟利益沖突。鄉鎮政府作為建設用地復墾的具體實施者，鄉鎮政府由于補償價格、項目進展等經常會和農民產生沖突，因而其和農民之間存在著利益沖突關系。村委會由于補償標準分配不合理或不公平，以及項目進展等因素，很容易和農民產生利益沖突，因而村委會和村民之間的存在著利益沖突關系。對于農民而言，其平時直接接觸的對象往往只有鄉鎮干部和村干部，直接看到的就是鄉鎮干部及村干部對自身利益的侵害，而上級政府往往會將存在的利益沖突轉變為下級政府和農民之間的利益沖突，因而農民和各級政府都存在著利益沖突關系，只是農民和鄉鎮政府、農民和村委會的利益沖突往往更明顯。

綜上所述，集體建設用地指標交易中利益沖突較為明顯的沖突對包括：區縣政府和市政府、農民和鄉鎮政府、農民和村委會。核心利益相關者利益關系具體見表3。

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