中國地方政府債務風險防范研究述評

劉如月

[摘要]當前，切實防范化解地方政府債務風險，維護地方經濟安全，社會穩定，引起了政府和各界的廣泛關注，是中國迫切需要解決的問題。我國學者主要研究了地方政府債務風險的表現、成因、國外經驗介紹、解決對策等方面，并取得豐富研究成果，對于防范地方政府債務風險提拱了有效幫助。

[關鍵詞]地方政府債務；債務風險；防范研究；述評

[中圖分類號]F810 [文獻標識碼]A

地方政府債務是指各級政府或機關事業單位為了履行本級政府職能，以政府信用方式向社會公眾及其他組織舉借或擔保舉借的債務。首先，應該積極防范地方政府債務風險，因為債務風險過大，不但會增加地方政府財政負擔，而且也不利于地方經濟發展。其次，我國各界學者對地方政府債務風險防范的研究已取得豐富成果。據此，有必要對過去的地方政府負債風險防范研究做一個總結，分析其研究現狀，并指出其存在的問題，為我國有效解決地方政府債務風險提供幫助。

1 地方政府債務風險表現的研究

我國學者對地方政府債務風險表現的研究主要從發展歷程、理論分析、具體個案、政府財政審計報告等方面展開。從發展歷程的視角，楊燦明和魯元平2013年以我國地方債務的發展歷程為切入點，其認為地方政府債務風險主要表現在政府負有償還的責任、擔保的責任和承擔一定社會救助的責任三方面。從基本理論分析方面，王然在其2015年的碩士論文中，基于地方政府債務規模大、結構不合理、資金來源集中、主要用于基礎設施建設和公益項目方面分析，闡述了地方債務的主要風險表現為，財政風險、金融風險和投資風險。盛穎和劉鐵敏，2016年，在界定地方債務概念，分析地方債務風險現狀特點的基礎上，認為地方政府債務風險表現在，融資平臺、審批機制、舉債融資和償債機制等方面的設置、規劃不健全，以及存在著地方債務的法律風險。具體個案方面，劉琳琳2015年以景德鎮市為個案，其發現政府債務風險主要表現在，政企不分、角色定位不明，權責分配機制不健全，融資渠道窄，償還債務難，政府擔保風險大等。盧妍妍2016年以內蒙古地方政府為個案，在分析內蒙古財政廳公告數據的基礎上，闡述了其債務風險主要表現在，債務規模擴張快，償還能力有限，債務違約風險大，局部債務風險加劇，傳導風險潛在等。從政府財政審計報告方面，李曉紅在其2017年的博士論文中，基于研究分析的基礎上，認為，目前我國地方債務風險的表現是可控，但風險已很大。

2 地方政府債務風險成因的研究

國內學者關于地方政府債務風險成因的研究主要有三類：分別是單一成因的研究，兩成因的研究和多成因的研究。單一成因的研究：龍俊桃、杜碧和歐健，2018年，在其論文中分析債務成因時，認為信用風險是地方政府債務風險的核心，實質是地方政府舉債沖動、還債壓力大、債務管理不完善、商業金融系統審核標準不嚴、監管不到位，最終導致地方政府信用風險。兩成因的研究。李曉紅2017年，認為財政分權、地方官員行為動機與考核制度是地方政府債務風險的成因。多成因的研究。王然，2015年采用定性分析的方法，深入剖析了地方政府債務風險的成因，具體是，地方官員的考核制度、地方政府債務的監管體系均不合理、不完善，受國家宏觀經濟政策的影響，受財政預算的制約，中央與地方政府財權與事權不平衡。楊燦明、魯元平2013年，認為地方政府債務風險的成因為：政績考核的“GDP”主義、財政體制錯位、經濟風險高、化解難，由于是摸著石頭過河，債務融資方面制度不完善，缺少科學論斷，同時，由于缺乏頂層設計、全局規劃、債務管理效率低。 趙英朝2015年，認為地方政府債務風險的成因是，2008年全球金融危機宏觀背景的影響，地方政府主政者的GDP考核制度，財權、事權劃分不明確、債務預警機制不完善、日常監督主體不明確等。婁譯文2017年，認為地方政府債務風險的成因為，債券發行法規不完善，債務危機預警機制的低效，債務信息管理“無秩序”，債務風險評估機制不健全。

3 國外地方政府債務風險防范經驗的研究

國內學者對國外地方政府債務風險防范的經驗研究，主要是介紹發達國家地方政府債務風險防范的經驗和發展中國家地方政府債務風險防范的經驗。發達國家地方政府債務風險防范的經驗。晏俊、許薇、杜小偉2015年，借鑒美國地方政府債務管理的經驗是，規范的信用評價融資體系，嚴格把控債務發行規模，用稅收和項目收益償還債務，俄亥俄州債務風險預警模式。婁譯文2017年，介紹了美國地方債務風險的預警機制；德國地方債務風險的債務發行事前、事后、緊急政策防控管理模式；澳大利亞地方債務的信用評級制度，信用等級越高，額度越高，還款期限越長，反之，越少、越短，這激勵各級地方政府高度重視和追求高信用等級，起到了很好的導向作用；日本地方債務的計劃與協商制度是財務省和總務省的大臣共同計劃協商地方債務，然后是債務項目實施協商，最后是債務發行審批協商。發展中國家地方政府債務風險防范的經驗。王然2015年，介紹了巴西的經驗是，運用法律手段規范債務管理責任，用限期整改和信息登記制度，提高債務透明度；印度的經驗是，強制性贖回債務和擔保基金，在風險評估的基礎上，商業銀行擔保投資債券，以此來嚴控債務，同時，地方政府必須嚴格遵守財政責任法和發揮中央政府的監控責任。

4 地方政府債務風險防范對策的研究

從政策角度提出解決對策的研究。盧妍妍2016年提出，以供給側改革為契機，推動地區經濟轉型，優化地方政府債務結構，完善新的融資模式。王亞芬2015年，在制度性防控與市場約束相結合的原則下，提出應進一步改革財稅體制，規范地方政府債務的管理體制，建立地方政府債務的預警監測機制，改革政績評價機制，創新符合國情、地方情況的投融資體制。李曉紅2017年，在理論分析和實證檢驗的基礎上，從政策角度，提出的對策是，適度擴大地方財權，明確地方政府的支出責任，通過法律形式、均等化作用，完善轉移支付制度；競爭性領域、地方公共產品領域加快國有企業的退出和收縮，地方政府做好裁判員角色，提供良好、有序、公平的市場環境，細化地方官員晉升考核制度，不唯“GDP”； 通過嚴格的審批制度、償債保障機制、披露債務信息、收集預警信息、制定預警指標、方法、處理預警風險，建立健全地方政府債務專業管理體系；通過劃清地方政府與投融資平臺的關系，引進民間資本，改革地方政府投融資平臺；通過地方政府信用評級體系和健全地方政府債券保險制度，穩步改革地方政府債券市場。

從負債信息披露角度提出解決對策的研究。王芳、譚艷艷、嚴麗娜，2017年以會計學的視角，通過梳理國外相關文獻，分析我國地方政府負債信息披露的理論、實踐現狀和問題，提出的建議是，明確界定政府負債的概念和對政府負債進行科學細致的分類，運用主表列報和附表披露的方法，確認政府負債條件，提供政府負債明細信息，披露債務資金的用途及占用形態，借鑒企業會計、美國政府會計與法國政府會計的債務分析指標，構建以債務結構指標、短期償還能力指標、長期償債能力指標和債務增長率指標債務為分析維度的指標體系，全面揭示政府債務風險和償債能力。婁譯文2017年，提出的對策是，從明確政府信息披露的內容，規范信息披露的方式，建立債務信息管理系統，三方面完善地方債務信息披露制度的透明度、公開度，在一定程度上達到防范地方政府債務風險的目的。

5 對中國地方政府債務風險防范研究的評論

我國學者對地方政府債務風險防范的研究，已取得了豐碩的成果，提出了很多有益的建議，但仍然存在不足之處，主要表現在以下方面：

第一，中國地方政府債務風險表現及成因的研究，多是定性研究。比如，楊燦明、魯元平（2013年）、王然（2015年）、李曉紅（2017年）、龍俊桃、杜碧和歐健（2018年）等進行的研究，多是以地方債務風險防范的發展歷程、基本理論分析、財務報告解讀等為視角展開，應輔以問卷法、訪談法、案例調查法等多種研究方法，對地方政府債務風險的表現及成因進行深入了解，從而更全面系統的了解地方政府債務風險。

第二，國外地方政府債務風險防范經驗介紹的研究，多集中在對發達國家地方政府債務風險防范的研究，而對國外發展中國家債務風險防范的研究不多。如，晏俊、許薇、杜小偉（2015年），婁譯文（2017年），介紹發達國家地方政府債務風險（美國、德國、澳大利亞、日本等）經驗，王然（2015年）介紹了發展中國家（巴西、印度）地方政府債務風險防范的經驗。我國是發展中國家，應在介紹發達國家地方政府債務風險防范經驗的基礎上，多介紹發展中國家地方政府債務風險防范的經驗，以便為制定適合中國國情的地方政府債務風險防范提供有益的借鑒。

第三，地方政府債務風險防范的對策比較多，基本上都是從政策角度，而且多是面面俱到，缺乏針對性、操作性。具體來說，目前地方政府債務風險防范對策的研究并不能做到因地而異，對策研究也未考慮到具體政策的實際操作性，只是籠統提出，并未分析其是否可行、是否科學以及如何實施等問題。

[參考文獻]

[1] 李曉紅.中國地方政府債務規模及形成原因分析[D].浙江：浙江大學博士論文，2017.

[2] 楊燦明，魯元平.地方政府債務風險的現狀、成因與防范對策研究[J].財政研究，2013（11）：58-60.

[3] 王然.防范地方政府債務風險的對策研究[D].哈爾濱：哈爾濱商業大學碩士論文，2015.

[4] 盛穎，劉鐵敏.我國地方債務問題分析[J].公共管理，2016（11）：30-31.

[5] 劉琳琳.景德鎮地方政府融資、債務風險與防控機制研究[J]. 重慶科技學院學報（社會科學版），2015（4）：55-57.

[6] 盧妍妍.內蒙古地區地方政府性債務風險防范研究[J].財經，2016（9）：68-71.

[7]龍俊桃，杜碧，歐健.地方政府債務風險分析和管理安排[J].西南金融，2018（1）：57-63.

[8] 趙英朝.我國地方政府債務現狀、風險及對策探究[J].經濟法學研究，2015（4）：69.

[9] 婁譯文.中國地方債務風險及防范制度研究[D].吉林：吉林財經大學碩士論文，2017.

[10] 晏俊，許薇，杜小偉.美國地方政府債務管理的經驗及其對我國的啟示[J].學習與實踐，2015（8）：42-47.

[11] 王亞芬.我國地方政府債務風險的現狀和防范對策研[J].SCIENCE&TECHNOLOGY FOR DEVELOPMENT，2015（1）57-61.

[12] 王芳，譚艷艷，嚴麗娜.中國政府負債信息披露：現狀、問題與體系構建[J].會計研究，2017（2）：14-23.