農業科研單位全口徑預算管理機制研究

肖揚書 李湘毓 林震紅

摘要 全口徑預算管理是政府推進國家治理體系和治理能力現代化，建設現代財政體系的重要途徑。作為公共性、基礎性和社會性特征明顯的農業科研事業單位，建立科學合理的全口徑預算管理機制至關重要。基于梳理全口徑預算管理方面已取得的成果，分析全口徑預算管理存在的困難和問題，探尋全口徑預算管理機制實現路徑，并提出相關對策建議。

關鍵詞 農業科研單位；全口徑預算；管理機制

中圖分類號 F302.6 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）29-0001-04

Abstract Fullycovered budget management is an important way for the government to promote the modernization of national governance system and governance capacity， and to build a modern financial system.It is very important to establish a scientific and reasonable budget management mechanism，as an agricultural institution with obvious public， basic and sociological characteristics.Based on the achievements of the wholecover budget management， this paper analyzed the difficulties and problems of fullycovered budget management， explored the implementation paths of the wholecovered budget management mechanism， and put forward relevant recommendations.

Key words Agricultural research institution；Fullycovered budget；Management mechanism

財政在實現國家治理體系和治理能力現代化中發揮著基礎性、制度性和保障性作用，是國家治理的基礎和重要支柱。科學的財政預算是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對預算改革提出了明確要求。其主要內容包括實施全面規范和公開透明的預算制度；審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展；加強人大預算決算審查監督和國有資產監督職能等。省級農業科研單位大多定位為公益一類事業單位，實行財政全額供給；也有部分研究所是公益二類。農業在國民經濟和社會發展中的基礎性地位，以及農業科技的公共性、基礎性和社會性等特性，決定了農業科研事業單位的公益屬性。預算是單位財務管理工作的龍頭，預算管理是一項系統工程和全員性工作。預算工作質量和成果績效取決于預算部門和單位領導的重視程度，超前思維和預測決策能力，以及科學管理和協調配合水平。新型的治理模式依托于現代預算管理制度，將政府財政權力及其他公共權力關進制度的籠子，并在此基礎上約束和引導各項財政支出。農業科研事業單位實行全口徑預算管理是適應財稅體制改革和農業科技發展新趨勢新需求的必然選擇，應抓緊抓實抓出成效。實施全口徑預算管理應以《預算法》為根本遵循，貫徹預算法治原則。財政預算全面性特征主要體現在預算程序全面性、報告全面性和線上線下分離等。筆者在全面梳理全口徑預算制度安排的基礎上，分析預算管理存在的困難和問題，探尋全口徑預算管理機制建設的主要內容和實現路徑，并針對農業科研事業單位特點提出相關對策建議。

1 全口徑預算的制度安排

1.1 關于全口徑預算的研究成果 關于政府全口徑預算管理及相關領域研究的代表性觀點主要體現在以下幾個方面：①全口徑預算管理概念界定。萬鵬[1]、王雍君[2]認為，全口徑預算管理概念與西方古典財政理論中的預算基本原則當中的全面性原則相類似。蔣元文[3]認為，全口徑預算就是在預算管理方面不能有例外，四大類預算必須統一納入預算管理，從而構建完整和規范的預算體系。白景明[4]認為，所謂全口徑預算管理，就是要將政府所有收支全部納入預算，實行統一、完整、全面、規范的管理；只要是憑借政府公共權力所獲得的收入以及行使政府職能所產生的支出均要納入政府預算管理。孫玉棟等[5]認為，全口徑預算是指在編制部門預算時，將中央部門的財政撥款收入（包括中央財政和地方財政撥款收入）、事業收入、上級補助收入、附屬單位繳款收入、其他收入以及事業單位經營收入等各項收入全部統籌考慮，用以安排部門預算支出的一種預算管理模式。②財政預算編制和執行方面的研究。譚學馳[6]認為，人大、政府、財政部門是預算編制的三大主體，應精準定位、協調配合、科學編制預算。孫克競[7]從動態監控信息化平臺建設的視角對政府預算執行進行了研究。③全口徑預算審查和監督方面的研究。張謙煜[8]提出了加強預算管理體系建設、強化落實人大監督工作的建議。籍吉生[9]從國家審計的角度提出了深化財政預算改革，推進預算審查與監督，精確界定政府收支范圍和全口徑預算的路徑。④財政預算績效考評方面的研究。李英[10]通過構建評估模型與指標體系對政府預算績效進行評估。陳博等[11]基于公眾滿意度調查的視角，利用CSI模型與ACSI模型對政府預算績效展開了外部評估。

1.2 我國政府全口徑預算的提出 財政預算的適當范圍決定了政府活動的合理邊界。黨的十六屆三中全會首次提出“實行全口徑預算管理”，即政府收支全部納入預算管理。財政部于2010年6月下發《關于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》，規定自2011年1月1日起，中央各部門各單位的全部預算外收入納入預算管理，收入全額上繳國庫，支出通過公共財政預算或政府性基金預算安排。地方各級財政部門也按此規定執行。相應修訂《政府收支分類科目》，取消全部預算外收支科目。2015年1月1日，頒布實施的《中華人民共和國預算法》第一章總則第五條明確規定，“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算”，標志著全口徑預算管理有了法律依據。我國實行一級政府一級預算，即設立五級預算體制。

黨的十九大報告明確提出：“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理[12]?！边@對實施政府全口徑預算管理提出了新的更高要求。所謂“規范透明”意味著預決算向社會公開，在政府信息門戶網站永久性或階段性公開，接受社會和公眾監督?！皹藴士茖W”就是要建立適用于各單位和部門預算的統一標準體系?！凹s束有力”進一步強調預算的剛性約束，要求在科學編制預算的基礎上，嚴格執行經批復的預算，納稅人的錢花在什么地方，支出要一清二楚、明明白白。否則，不按規定花錢的行為要受到嚴厲懲罰，相關單位和個人要受到追責問效。

1.3 全口徑預算管理的內涵 政府全口徑預算管理（comprehensive budget management of the government）是指在新預算管理體系之下相對完善的政府集中支配公共財力的管理活動，具有公共性、法律性、全面性、程序性和公開性等特征。具體而言，就是預算管理主體通過綜合運用法律、經濟、行政等手段，將游離于財政預算之外的財政資金納入預算內，并細化完善政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障基金預算的基本框架，強化“四本預算”之間的銜接和統籌，推進橫向到邊縱向到底的預算管理[13]。實施全口徑預算就是要在《預算法》等法規框架下建立全面統一、規范完整的政府預決算體系和相應的預決算審查監督體系，達到“所有收入裝入一個袋子、所有預算出自一個盤子、所有支出通過一個口子、預算監督形成一個籠子”的目標[14]。主要包含5個方面的內容：一是理清財政收入與支出的種類和數量及其體現的收支作用和性質；二是明確預算部門和單位在處理財政收支問題中的相互關系和各自所應承擔的具體責任；三是財政收支管理中應體現程序性，即經過預算編制、執行、監督、評估等預算過程；四是部門預算應按照財政統一規定的時間，在政府信息網和單位門戶網站上同時公開，并長期（一般為5年）或永久性公開；五是財政實行“零基預算”和“3年滾動預算”，體現周期性和循環性；六是全口徑預算管理需要有力的財政資金歸集渠道，財政專戶過多導致國庫單一賬戶這一同行體制難以落地生根，應進一步規范和改進國庫管理制度[1]。

1.4 全口徑預算管理的法治原則 立法機關表決預算本身是一項授權行為，表明政府活動和公共資金的征集與使用已經獲得合法性?；谌魏紊婕肮操Y金的政府承諾或支出都應獲得法定授權的理念，預算要受到立法機關公開和詳細的審查，包括預算外資金。呈交立法機關審查的預算文件，還應包括關于政府整體和部門的財務報告，至少覆蓋資產負債表、財政收支（收益費用）表、現金流量表、資本支出（公共投資）表以及量化的財政風險表。我國非權益類支出如教育、農業、科技等采取了“非預算決策”的形式，一定程度上弱化了預算全面性原則[2]。在預算過程中，應盡可能避免脫離預算申報、審查和批準程序的活動發生，以致形成“黑箱預算”。

2 預算管理機制的主要內容

預算管理機制是指預算管理系統的結構組成及運行機理，其本質是預算管理系統的內在聯系、組織功能及運行原理，是一種客觀存在的內部運動過程，決定管理功效的核心問題。預算管理機制具有系統性、客觀性、程序性、周期性和循環性特征，一般從每年的1月1日至12月31日為一個財政年度，預算的準備、審批、執行和報告通常在一個法定的財政年度內完成，之后開啟另一個新的預算循環。各級政府應建立跨年度預算平衡機制和3年滾動預算機制。

2.1 全口徑預算管理體系 全口徑預算管理體系是指由一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算為主，將政府全部收支納入預算管理的復式預算體系，強調預算的統一性和完整性。在明確和細化政府各項職能的基礎上，以科學的全口徑預算管理加以規范。其意義在于通過該體系形成一個能夠覆蓋所有政府收支，不存在游離于預算管理之外的政府收支預算，使所有的財政資金受到行政層面的內部控制和立法層面的外部控制，最終實現政府預算收支的科學、規范、透明和高效，以及對人大等立法機構和公民負責[15]。

全口徑預算管理體系有利于預算公開的操作，是全面規范透明預算的基礎。全口徑預算是建立公共服務均等化的現代財稅體制機制的基本前提，實際上建立綜合的政府收支問責機制，是財政收支管理向政府依法理財觀念轉變的深刻變革。通常所說的政府“四本預算”與農業科研事業單位全口徑預算不同。

2.2 預算編制和審批機制

2.2.1 完善預算項目庫設置。建立預算項目儲備和退出機制，完善預算項目庫設置，全面反映項目的執行單位、執行期限、結轉結余資金、績效評價結果等。發揮項目庫基礎支撐作用，未納入項目庫的一般不安排預算，逐步健全項目退出機制。新增預算項目應接受省財政廳和省人大財經委共同組織的項目評審論證。需要跨年度實施的項目，應根據資金需求分年下達預算。2019年安徽省級部門項目全面實行“大專項（大類別）+任務清單”預算編制方式，每項任務實施期限不超過3年，最長不超過5年。這樣可加大項目清理整合力度，進一步優化項目結構，提高部門和單位統籌使用資金的能力和空間，增強資金安排的科學性、合理性和準確性。

2.2.2 保證充分的編審時間。部門預算比傳統預算的編制時間提前，但由于基礎數據量大、項目論證復雜，現有時間仍不足，以致編制質量粗糙。以美國為例，從開始準備到編制完成開始執行往往需要2年，這樣預算編制可以得到有關各方面的充分研究分析和與財政部門之間的反復磋商。目前年度預算雖然從5月份開始，但編制程序繁雜，財政審核時間過長，留給部門的時間相對較少，一定程度上影響了預算編制的質量。

2.2.3 健全完善復式預算。與單式預算相比，復式預算能夠更加完整、詳細地反映不同性質的政府收支，符合全口徑預算的要求。我國政府預算由公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算構成。部門其他性質的資金預算未得到足夠的重視。以農業科研單位為例，科研成果轉化收入和技術服務收入游離在預算外管理，支出隨意性大，資金使用問題多。這幾項收入中的項目支出比重很大，更應該細化，以完整地反映收支情況。首先，要按照項目進行細化；其次，要分別按功能分類和經濟分類進行細化。只有同時提供功能分類和經濟分類的信息，才能全面完整地反映預算行為和結果。

2.2.4 明確預算收入類型。農業科研事業單位納入部門預算管理的收入主要有以下幾種類型：一是成果轉化和技術服務收入，可留存基本戶且納入部門預算；二是出租出借和利息等收入，需上繳財政專戶；三是土地出讓收入，需上繳國庫。這些收入可采用3年滾動加權平均的方法，測算各項組織收入，基本做到全口徑預算。

2.3 預算執行和調整機制 從預算程序看，政府部門首先進行預算申報，而后立法機關行使預算審批或合法性審查，再到預算部門或單位執行預算，從而進入財務合規性控制程序。政府財政資金的收支預算編制，功能分類方面應細化到“類、款、項”的項級，經濟分類方面應規定具體的用途。全口徑預算體系中各預算間的功能界定和準確細化有利于預算執行。財政主管部門按照“依法依規、適當掛鉤、統一規范、公平公正”的原則，通過量化考核指標，建立預算執行結果與部門預算安排掛鉤機制，將考核結果作為下年度預算安排的重要依據，可有效提高財政資金使用效益。預算執行考核內容主要包括預算執行管理、資金使用效益和支出進度，考核實行百分制，按不同權重賦分，其中支出進度權重高，占總分的60%，并設有加分項。財政部門依托省級國庫集中支付動態監控系統，對預算執行中反映的問題進行梳理、歸納和分析，以書面形式向有關部門和預算單位反映客觀情況，適時形成預算執行動態監控通報[16]。加強財政資金統籌使用，推動盤活財政沉淀資金，逐步將所有預算資金納入財政部門統一分配，做到預算一個“盤子”、收入一個“籠子”、支出一個“口子”，優化財政資金配置，提高財政資金使用效益。

2.4 預算信息公開透明保障機制 建立完善全口徑預算信息公開透明保障機制是建立現代財政制度的客觀要求。在公開政府部門和單位的組織結構及其職能信息的基礎上，部門預算應在財政部門的“預決算公開平臺”和政府信息網的專門欄目上統一集中公開，公開內容主要包括預算目標、編制依據及全部收支信息，以便于接受社會公眾查閱和監督。2011年4月14日，科技部最先公開了“三公”經費的合計數，這是我國政府預算公開的標志性事件?！额A算法 》第十四條規定預算公開的時間界限為20 d，并要求對本級政府財政轉移支付、舉借債務等重要事項進行說明，政府采購情況也要及時向社會公開[17]。預算信息公開內容還應包括預算全過程的公開透明；預算的所有信息除涉及國家機密外應全部公開，預算語言要清楚、內容有可讀性、易于理解、便于分析；預算過程開放，可隨時接受外部和民眾的監督與質詢。若要實現預算公開透明的目標，需要政府不斷強化管理服務、“修煉內功”、提升素質，持續推進制度創新、流程再造與技術進步，保證公開程度、公開內容和公開效果。

2.5 預算審查監督機制 全口徑預算審查監督機制將直接影響預算管理效果，作為財政監督的重要內容，應從事前、事中、事后3個階段全面落實。黨的十八屆三中全會提出，加強人大預決算審查監督職能，實現預算審查監督重點向支出預算和政策拓展。《安徽省預算審查監督條例》于2016年1月1日起施行。在政府部門預算編制、執行與同級人大及常委會的預算審查及監督之間，構建全方位、全過程、多角度的無縫銜接預算控制機制，保證全口徑預算審查監督過程中有法可依、有規可循，真正將審查及時、監督高效落到實處。預算審查監督機制的主要內容應以預算資金的合規性、效率性、有效性為主，并注重各種預算之間的有機銜接。其監督路徑主要包括內部監督、審計監督、人大監督和社會公眾監督4個方面[18]。

2.6 預算績效管理機制 2018年9月1日，中共中央、國務院發布《關于全面實施預算績效管理的意見》，要求更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束，構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果。國務院于2018年7月28日下發《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知（國發〔2018〕25號）》，將科研項目分為基礎研究與應用基礎研究類、技術和產品開發類及應用示范類3類，并明確不同類型項目的績效評價重點內容和評價方式方法。開展基于績效、誠信和能力的科研管理改革試點，推動項目管理從重數量重過程向重質量重結果方向轉變。簡化科研項目經費預算編制，擴大科研經費使用自主權，用好用活項目間接經費，積極探索完善科研項目資金的激勵引導機制。按照“花錢必問效，無效必問責”的理念，堅持預算績效優先原則，構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理機制，加強績效目標管理，建立預算安排與績效目標掛鉤制度，推進績效目標和績效結果公開。省財政主管部門成立績效管理處專職負責預算績效考核評價等工作。2018年開始安徽省直部門預算績效評價實現全覆蓋，要求各預算部門和單位對上一年度預算資金進行整體績效自評，對項目預算資金也開展自評?？冃гu價工作可自行組織也可以委托中介機構。績效評價結果運用與下一年度預算安排緊密掛鉤。

2.7 權責發生制政府部門財務報告制度 政府財政部門按年編制的綜合財務報告，對各項財務報表進行公開解釋、分析，從而完整反映各級政府所擁有的各類資產和承擔的各類負債，揭示政府最真實的財務狀況。政府一旦做出承諾，就應考慮到具體的行政行為在財務報告上的反映及相對應的責任，這對政府財務管理的規范性和透明度提出了很高的要求，促使各級政府做到自律廉潔，堅持承諾和責任對等，可有效改變過去財政支出隨意、權責錯位的亂象。在成熟的綜合財務制度運行之后，可向本級人大或其常委會做出報告，人事部門可根據財務報告對政府績效進行考量，逐步形成科學規范的考核指標體系[19]。

3 預算管理存在的問題

3.1 預算編制方法不科學，預決算差異率大 全口徑預算要求明確劃分權利和職責，事權和財權匹配，而分裂的政府預算分配權曾給隨意調整預算、“釣魚工程”以及地方總預算編制不準確留下了一定空間。我國全口徑預算編制主要采用“基數加增長”的方法，其缺點是前瞻性預測不夠。財政主管部門預算編制工作啟動早，但真正留給各單位編制預算的時間很有限，因沒有足夠的時間保證，很大程度上影響了預算編制質量。預算編制不全是預決算差異率大的主要原因。一些部門和單位預算編制碎片化，預算完整性和統一性不夠，有的只是涵蓋財政部門分配的資金，由其他具有預算分配權的部門所分配的資金則不在預算中反映，年初部門報給人大的預算草案也不包括這部分預算。如通過國家部委和省直廳局等渠道爭取的競爭性科研項目資金量大到賬遲，通常都在預算執行過程中甚至到年底才追加，客觀上增加了預算資金支出難度；有的3年期項目資金一次性到賬，不可能當年完成全部支出，只能結轉結余。部門預算執行追加率偏高是農業科研事業單位預決算差異率大的主要原因之一。

3.2 支出和收入測算不準確，預算項目細化不夠

3.2.1 支出預算的編制。在規范人員津補貼后，隨著預算信息系統的發展，基本支出的編制已做到較為準確。但部分單位的一些職工福利等性質的支出，在預算中存在少編、漏編等現象。而項目支出預算的編制難度較大，需要單位領導親自抓，各部門密切配合、通力合作；應與單位事業發展規劃和年度重點任務有機銜接。

3.2.2 收入預算的編制。各類收入預算的編制要重點關注非稅收入的合規性和真實性。不同部門和不同性質的活動收入與財政資金相比，具有更大的不確定性，難以合理測算。如成果轉化和技術服務收入是公益一類農業科研單位收入的主體，按財政要求這部分收入可進入單位基本戶，但必須列入部門預算。而有的單位未將這部分收入納入預算管理，造成全口徑預算內容不完整，存在坐收坐支違規違紀現象。

3.2.3 預算項目的細化。項目預算應細化到功能分類和經濟分類，經財政部門審核后將細化至款級科目的指標下達到各預算單位。但有的僅細化到支出經濟分類的項級科目，細化程度不到位；有的項目細化缺乏前瞻性和預見性，預算編制和實際執行嚴重脫節，細化不夠科學合理。

3.3 預算執行進度遲緩，執行剛性約束不足 項目預算執行率低存在很多主客觀原因：一是預算法治意識淡薄，在支出預算盤子中隨意調增調減；二是預算編制上存在一定的盲目性，與單位的工作職能、年度重點工作任務和實際需求結合不緊密，以致項目預算支出的關聯性和邏輯性不強；三是預算執行的剛性約束不夠，獎懲措施落實不到位。

4 對策建議

4.1 提高全口徑預算編制的精準度和透明度 預算編制是財政資金執行進度和支出績效的基礎和前提。預算部門和單位應將既定事項和人員經費、公用經費等基本支出足額編入部門預算，切實將部門預算編實、編足，細化到款項，對應設置賬戶。部門預決算（涉密除外）和財政撥款安排的“三公”經費（ 含涉密部門），以及專項資金目錄和重大民生政策性資金分配結果應及時在規定信息平臺上公開。預算部門和單位應依法依規實施全口徑預算，將所有收支全部納入預算管理，取消全部預算外收支，且預決算差異率應控制在5%以內。

4.2 構建科學合理的全口徑預算管理機制 提高預算部門單位領導和全體職工對財政財務預算工作認識，使預算工作入心入腦，加強單位內部控制建設和各部門間的協調配合。單位財務管理部門應加強對二級預算單位的監督管理。成立以單位主要負責同志為組長的預算編審領導小組，健全完善科學的全口徑預算制度體系并嚴格執行，將預算工作作為“一把手”工程切實抓出成效。預算工作應納入各單位年度重點工作任務清單。

4.3 建立零基預算和跨年度預算協調平衡機制 財政實行零基預算并注重年度預算收支平衡，這在一定程度上對預算資金執行造成很大困難和壓力。為避免稅收征管過程中的壓庫和預算單位年底突擊花錢，同時確?？缒甓阮A算平衡，應強化中期財政規劃管理和3年滾動財政規劃對年度預算的剛性約束?！额A算法》對年度預算的控制方式進行了改進，預算收入從任務改為預期，若當年度預算收入大于支出，則可結轉下年使用。年度預算審核重點也由收支平衡轉向支出政策拓展，當年度預算收入小于支出時，通過跨年度對赤字進行彌補，不再強求削減當年支出，確保政策性支出落實到位[20]。

4.4 強化財政預算資金績效管理和評價結果運用 全口徑預算管理是適應審計監督和巡視巡查需求，使財政財務管理風險防控點關口前移，確保財政資金使用安全高效。按照“先有事、后有錢，先有項目、后有資金，先有辦法、后有撥付”的分配原則，推行財政資金競爭性分配，嚴控“三公”經費等一般性支出。公共財政支出績效評價將覆蓋到各級預算單位和所有財政資金，加強預算部門和單位支出行為的約束與激勵。進一步健全預算績效管理機制，完善績效評價辦法，編制預算績效目標，細化量化績效指標，將評價結果作為調整支出結構、加強財政政策和科學安排預算的重要依據。

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