內部控制視角下農業科研單位自行招標風險管理探究

王敏

摘要 從自行招標的概念入手，介紹內部控制政策背景內涵，結合農業科研單位采購特點，分析農業科研單位自行招標的風險點，從而從內部控制角度對改善農業科研單位自行招標管理提出建議。

關鍵詞 自行招標；自行采購；內部控制；風險控制

中圖分類號 F302.6 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）29-0144-02

Abstract Starting with concept of selftender，policy background and connotation of internal control was introduced.Combined with purchasing characteristics of agricultural research institutions，selftenders risk points of agricultural research institutions were analyzed. Suggestions for improving selftender management of agricultural research institutions were put forward based on internal control.

Key words Selftender；Selfpurchase；Internal control；Risk control

隨著農業科研單位采購范圍與采購金額的日益增長，采購項目涉及業務層面內部控制的多個方面，風險分析與內部控制措施研究成為單位財務管理的重要環節。

1 自行采購與單位自行招標的區別

自行采購系政府采購中的一種采購方式，單位自行招標是招標投標中相對于委托招標的概念，兩者在很多方面有著明顯的差異。

1.1 概念 自行采購是對于采購標的未納入政府集中采購目錄，或雖納入集中采購目錄但符合相應情形，允許采購人編報政府采購預算時可通過“自行采購”實施，執行采購時可以由單位自行組織，也可以委托政府采購中心或社會代理機構組織。

自行招標是指招標人自身具有編制招標文件和組織評標能力，依法可以自行辦理招標。

1.2 適用的范圍和條件 自行采購是政府采購中的一種采購方式，以2018年山東省為例，山東省財政廳印發的《關于2018年省級政府采購預算編制有關事項的通知》中載明的幾種符合編報“自行采購”政府采購預算的情形包括：①政府集中采購目錄內，除批量集中采購以外，單項或批量采購20萬元以下（含20萬元）的貨物、服務類項目，以及單項或批量采購30萬元以下（含30萬元）的工程類項目；②高等院校、醫院年度總額不超過200萬元（含200萬元）的耗材類采購項目；③符合要求的延續性服務、物業管理服務及信息系統建設等可續簽合同的項目；④經審批的水、電、暖、氣等不具有競爭性的特殊項目；⑤高等院校、科研院所科研儀器設備采購項目。

對于自行招標，《中華人民共和國招標投標法》第十二條規定“招標人具有編制招標文件和組織評標能力的，可以自行辦理招標事宜”。各行業對單位可以開展自行招標的具體條件有所差異，但總的原則是前文所規定的“具有編制招標文件和組織評標能力”，依法自行辦理招標事宜。以政府采購活動中可以實施自行招標的項目為例，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部2014年18號令）第十二條規定采購人符合下列條件的，可以自行組織招標：①具有獨立承擔民事責任的能力；②具有編制招標文件和組織招標能力，有與采購招標項目規模和復雜程度相適應的技術、經濟等方面的采購和管理人員；③采購人員經過省級以上人民政府財政部門組織的政府采購培訓。

1.3 審批部門 未納入集中采購目錄且在限額之下的，采用自行采購方式，無需審批。未納入集中采購目錄但在限額之上的以及納入集中采購目錄有特殊要求的，需經政府或財政部門審批。

中華人民共和國招標投標法中第十二條規定“依法必須進行招標的項目，招標人自行辦理招標事宜的，應當向有關行政監督部門備案”。

2 內部控制政策背景與內涵

為規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，財政部于2012年出臺《行政事業單位內部控制規范（試行）》，要求自2014年1月1日起實行。為做好貫徹落實，山東省財政廳于2014年印發了《山東省貫徹<行政事業單位內部控制規范>實施意見》，要求行政事業單位開展內部控制建設工作，省財政廳、審計廳將逐步加大督導建設的力度。同年，頒布了《關于開展省級行政事業單位內部控制規范示范單位建設工作的通知》。

2016年山東省財政廳轉發《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設指導意見的通知》，開始大范圍推進山東省行政事業單位內部控制工作。頒布了《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》。同年11月召開行政事業單位內部控制建設經驗交流會，省內20個單位分享了單位內控建設的經驗體會。

2017年財政部印發《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》，為進一步推動山東省行政事業單位內部控制實施工作，加強風險防控機制建設，提高行政事業單位經濟活動管理水平，山東省財政廳制定《山東省行政事業單位內部控制手冊》（模板）。同年，開發了山東省行政事業單位內部控制管理信息系統模板行政事業單位內部控制信息化建設是單位內控工作的重要組成部分，通過信息化建設，將單位層面及業務層面的建設成果內容置于系統之中，可以使內控建設成果得到真實有效地反映。信息化系統把單位內控建設中梳理的業務流程、管理制度、崗位職責等有機結合起來，實現內部控制的程序化、常態化。

2018年5月山東省財政廳發布了《關于開展行政事業單位內部控制建設督導評價工作的通知》。按照培訓部署、自評完善、資料報送、全面復核、現場督導、結果運用分步驟分階段開展內控建設督導評價工作，實現“以評促建”“督導促改”。

《行政事業單位內部控制規范（試行）》中關于業務層面的內部控制涉及預算業務、收支業務、政府采購業務、資產、建設項目和合同6個方面的控制，近年來，國家不斷擴大放管服領域及力度，農業科研單位各類儀器設備、試驗耗材、化肥良種等的采購數額不斷增長、范圍不斷加大，因此各類采購行為勢必作為單位經濟活動風險點的重點關注領域，納入單位內部控制的范圍。

3 農業科研單位自行招標的風險

3.1 招評標機構設置不健全，不相容職責未有效分離 農業科研單位一般不設有單獨的招投標管理部門，而是掛靠資產、財務、后勤等管理處室[1-2]。受人員編制限制等原因影響，招標評標機構與職能處室合署辦公，集“運動員”與“裁判員”職責于一身，違反公正性與制衡性原則。業務環節重疊，很容易出現采購預算申請與審批、招標文件編制與審核、實施采購與合同簽訂、驗收等不相容崗位不分離的弊端。

3.2 招標公告發布網站有限，公開性大大受限 農業科研單位在自行招標實施過程中，招標公告一般只在單位自己的網站公布。眾所周知，這類媒體信息受眾群體有限，一般只有單位內部人員及經常為單位提供服務的固定合作單位關注，不能體現真正意義的公開。一方面很容易造成有意向的投標人不能及時獲得信息參與投標，最終符合條件的投標人不足3家導致流標的情況；另一方面單位為避免流標，陪標現象滋生，招標程序流于形式[3-5]。

3.3 評標專家遴選機制不完善，職業素質參差不齊，專業技術水平有限 受資源和成本的限制，農業科研單位自行招標選取的專家組成員大多從單位內部產生，這些專家在各自專業領域水平自是游刃有余，但隨著單位采購范圍不斷擴大，想要精通貨物、服務、工程等各個領域、各個專業也并非易事，尤其是農業科研單位高精尖的儀器設備，即便都為農業專家，但專業不同技術指標也是千差萬別，再比如涉及基建、維修類的工程項目，也是需要一定的專業水平才能達到評標要求。因此“通才”型的專家，僅能在價格、質保、后續服務等方面給出意見建議，很難對核心技術指標進行專業評判。

3.4 缺乏科學有效的監督制約機制 招投標工作的監督具有政策性強、專業性高的特點。單位自行招標的監督工作往往委托紀委監察或審計等部門開展。由于這些監督人一般為行政人員而非專業人員，往往對技術參數指標一知半解，僅僅關注程序的合規合法性，對內容實質偏差無法了然于心，使得監督流于形式。

4 農業科研單位自行招標內部控制手段

分析自行招標的內涵實施風險點，結合工作實際，筆者從內部控制角度對改善農業科研單位自行招標管理措施提出以下建議。

4.1 建立健全農業科研單位招標機構及制度體系 根據單位實際設置專門的招標機構，明確職能，建立制度，完善流程，培訓配備具有招標師資格的專業人士，施行從業人員門檻準入制度，確保招標實質與形式雙把控。從評標辦法、招標方式等角度建立適合農業科研單位儀器設備、服務、工程項目采購等各個方面的評標辦法，規范自行招標行為[6-7]。另外還要明確自行招標采購施行項目個數與項目金額年度限額控制，杜絕人為分解項目，規避公開招標和集中采購的行為。

4.2 規范招標信息公開方式 除涉及國家商業或商業秘密的采購信息外，對自行采購項目中的采購需求、采購文件、采購預算、采購結果、采購合同和履約驗收等涉及整個采購流程6個重要方面信息，按照規定的程序、方式和時間向社會全公開，從而使擬投標人、社會公眾都能在公開網站上了解招標的相關信息。

4.3 完善評標專家管理及遴選機制 制定專家入庫、遴選、考評制度，加強評標專家管理。設立農業科研單位采購可能涉及領域的專家備選庫，范圍擴大至本單位之外盡可能廣泛的范圍，減少可能的利益相關影響。充分利用信息化設施設備，引入電子化招標方式，遠程開標評標。

4.4 強化招投標過程及結果的監督監察機制

一是作為監督主要力量的本單位監督人員，有更多的渠道獲得項目信息，了解項目特點，有更大的方便和可行性。建立重大采購項目公職制度和集體決策制度，充分接受單位群眾的質疑和監督。二是充分發揮政府監督和單位職能部門監督的作用，接受上級部門檢查的同時，也可定期邀請上級部門開展對本單位自行招標活動的監督[8]。三是必要時可以嘗試引入社會公眾監督。通過“六公開”一方面擴大招標人的引入范圍，另一方面使公眾了解采購信息為其實施監督提供可能性。四是招標采購過程中形成的文字、表格、影像、紙質文件等資料要妥善保管，形成檔案文件，以備查閱及接受財政審計等相關部門的監督。

參考文獻

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