科研事業單位的政府綜合財務報告制度探析

周曉冬

摘要 回顧了政府綜合財務報告制度的改革歷程與進展，闡述了政府財務報告制度改革的進展、問題和難點，最后提出了一些對策與建議。

關鍵詞 政府綜合財務報告；權責發生制；對策與建議

中圖分類號 F302.6 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）29-0015-02

Abstract The reform history and process of governments integrated financial report system were reviewed.The reform progress， problems and difficulties of governments integrated financial reporting system were expounded， finally some countermeasures and suggestions were proposed.

Key words Governments integrated financial report； Accrual basis；Countermeasures and suggestions

政府綜合財務報告是由各預算單位編制，能反映政府現行的財務和運行情況以及整體財政中長期可持續性發展的可能性等，可作為考核地方政府績效、開展地方政府信用綜合質量評級、防范地方政府債務風險、實現政府職能轉換、提高政府透明度的重要依據。

隨著社會與經濟的不斷發展，會計行業也發生了深刻變化。事業單位在社會經濟管理和公共服務中扮演著重要角色，隨著市場經濟的進一步完善，對事業單位財務管理提出了更高的要求。近年來，我國市場經濟體制和財政預算管理制度[1]得到了進一步改革和優化，事業單位長期以來執行的收付實現制[2]已經表現出明顯弊端，它不能全面準確記錄和反映單位的負債情況，不利于防范財務風險，無法真實反映對外投資業務，提供的財務信息具有一定的局限性。采用權責發生制，則可建立有效的政府綜合財務報告制度，并且能全面系統反映政府負債情況，提高政府財務信息的真實性和完整性，有利于促進財政管理改革，提高政府財政管理水平，可進行科學的宏觀經濟決策。因此，引入權責發生制進入事業單位已成為必然的趨勢。筆者回顧了政府綜合財務報告制度的改革歷程與進展，闡述了財務報告改革的進展、問題和難點，最后提出了一些對策與建議。

1 政府綜合財務報告制度改革歷程與進展

2013年4月，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，并首次提出“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”。 2014年，新修訂的《預算法》第97條規定：“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性，報本級人民代表大會常務委員會備案”。2014年底，國務院發布了《國務院關于批轉財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》（國發〔2014〕63號）[3]，明確改革的時間表和路線圖。2016—2017年，政府財務報告編制試點正式開展。2018—2020年，全面開展政府財務報告編制工作。

2 政府綜合財務報告制度改革評述

2.1 改革進展 權責發生制政府綜合財務報告完成了從試編、試點到全面推進的進程[4]。自2011年以來，財政部連續6年組織部分地方財政部門開展權責發生制政府綜合財務報告試編工作。目前改革工作正平穩有序展開，當期工作都已經完成，2018—2020年全面推展工作已經開展，確保在2020年正式建立具有中國特色的權責發生制政府綜合財務報告制度和政府會計準則體系。

2.2 問題和難點分析

（1）實現改革目標的基礎條件薄弱。事業單位會計人員的數量和素質狀況不容樂觀，特別是基層這種情況更加明顯。以基層單位為例，能夠進行政府財務報告具體編制工作的會計人員數量不多，這些人員大多數都是初次接觸財務報告工作，沒有接受過系統的培訓，對權責發生制的接受速度和程度也各不相同，基礎工作不到位，導致工作量很大[5-6]。因此，推行權責發生制政府綜合財務報告的改革會遇到很多阻力與困難，推行權責發生制政府綜合財務報告時需要克服諸多困難。

（2）基礎的原始數據不全，年份久的部分甚至缺失。現有的會計基礎數據、涵蓋的主體范圍及明細資料可能難以達到編制報告的要求，事業單位長期以來執行的以收付實現制自身存在的弊端直接影響原始數據的準確性，對于保管年代久遠的會計資料，由于保管問題和未使用會計核算系統及電子會計檔案存檔，會計資料有可能不完整乃至丟失，如果想要通過以重新評估的方式對原始會計憑證資料進行核定，缺失的原始會計資料也可能導致估值不準確，而且成本巨大[7]。

（3）信息化財務編制軟件系統要加緊完善建設，做好編制軟件的各項技術準備，以應對未來全面編制工作的龐大工作量。

（4）需要加強各部門之間的統籌協調。文件要求財政部門對財務報告的準確性、完整性、規范性進行復審，因為各單位報送的數據質量參差不齊，難以保證提交的財務報告質量，這就需要審計部門進行監督檢查保證質量。如果僅依靠事后監督檢查，不從各個審核主體層層把關，可能最后得到的報告不能體現出報告的真實性、準確性、完整性和規范性，所以明確財政部、地方各級財政部門以及各基層部門的職責，規范編制依據、程序和要求，規范審核內容、審核主體和責任、審核形式、審查方式，加強主管部門與各基礎單位之間的統籌協調，是提高政府綜合財務報告質量的關鍵所在。

3 對策與建議

3.1 加快夯實制度改革的基礎

3.1.1 要加快相關制度建設，尤其是會計制度和會計準則的相互協調統一[8]。在新會計制度建設中，需要注意現有制度與新制度的銜接。

3.1.2 加快并做好資產清查與核實。從以往的經驗來看，資產清產只涉及單位目前占有和使用的資產，并未覆蓋到由政府基層單位代管使用的部分涉及公共基礎設施的資產，且目前的資產清查大多為簡單的核查賬實，并未核查資產核算的正確性。因此，事業單位的資產清查存在很大的局限性。應該加快并推進政府資產報告試點工作，這對于提升我國的預算管理水平和債務管理水平、加快推動建設權責發生制基礎上的政府財務報告制度具有深遠影響和重大意義。

3.1.3 加強事業單位會計人員隊伍建設，加快開發政府綜合財務報告編制軟件。提升會計人員的業務素質，培養會計人才，以勝任編制財務報告的工作，需要長久的經驗積累和理論知識的儲備。相較于企業，行政事業單位的經濟業務相對簡單，對會計人員的要求和門檻也相對較低，業務能力和專業素質也有限，所以應在每年經常性、系統性地開展全面財政系統業務和系統培訓，以提高會計人員的專業知識水平和業務處理能力。為保證政府財務報告系統的良好運轉，應制定政府財務報告數據資料管理辦法，基層各單位應嚴格遵守會計檔案管理的有關規定，對本單位財務報告及其基礎數據及時導出并整理，按照類別和規定的年限保存至單位的檔案室，電子資料也應在移動存儲設備中備份保存。涉及國家秘密的資料，應當嚴格實行密級管理。

3.2 加強統籌協調 為提高編制財務報告的準確性及工作效率，各部門內部應建立以單位財務負責人為主導的財務報告編制領導小組，統籌規劃單位財務報告的改革及編制工作，從而保證編制過程的規范性，提高自下而上的逐級編制效率。

4 結語

政府綜合財務報告是為了加強政府部門的預算及資產管理，為績效管理提供信息支撐，也為宏觀經濟管理服務，所以政府綜合財務報告的改革是現行制度改革的重中之重。編制權責發生制政府綜合財務報告不僅能反映政府現行的財務和運行情況以及整體財政中長期可持續性發展的可能性，而且有利于防范地方政府債務風險、實現政府職能轉換、提高政府透明度，是行政事業單位會計制度改革的關鍵。

參考文獻

[1] 關于印發《財政總預算會計制度》的通知：財庫[2015]192號[A].2015.

[2] 關于印發《事業單位會計制度》的通知：財會[2012]22號[A].2012.

[3]國務院關于批轉財政部權責發生制政府綜合服務報告制度改革方案的通知：國發[2014]63號[A].2014.

[4] 關于印發《政府財務報告編制辦法 （試行） 》的通知：財庫[2015]212號[A].2015.

[5] 關于印發《政府部門財務報告編制操作指南 （試行） 》的通知：財庫[2015]223號[A].2015.

[6] 關于印發《政府綜合財務報告編制操作指南 （試行） 》的通知：財庫[2015]224號[A].2015.

[7] 關于開展2016年全國行政事業單位國有資產清查工作的通知》：財資[2016]2號[A].2016.

[8] 中華人民共和國財政部令第78號--政府會計準則--基本準則[A].2015.