我國財政農業科技投入存在的問題及對策研究

張袁媛 胡蝶

摘要 農業科技是加快現代農業建設的決定力量，在保障糧食生產安全和農產品有效供給、農業增效農民增收等方面發揮著重要作用。當前，我國財政農業科技投入主要受農業科技屬性、經濟發展方式和政策因素的影響，面臨著投入總量不足、投入結構不合理、投入管理不完善的問題。建議從明確財政農業科研投入方向、加強財政農業科技投入管理和加大農業科技人員經費保障三方面提高資金使用效率、增強資金使用效果。

關鍵詞 財政投入；農業科技；現代農業

中圖分類號 F812.8 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）29-0080-02

Abstract Agricultural science and technology is the decisive force to accelerate the construction of modern agriculture， and it plays an important role in ensuring the safety of food production and the effective supply of agricultural products， and increasing the income of farmers efficiency. At present， the financial investment of agricultural science and technology in China was affected by agricultural science and technology attributes， economic development methods and policy， and it faced the problem of insufficient input， unreasonable input structure and imperfect investment management. It was suggested to improve the efficiency of fund use and enhance the use of funds from following aspects：firstly， clearing the direction of financial agricultural research input；secondly，strengthening the management of financial agricultural science and technology investment；thirdly，increasing the funding for agricultural science and technology personnel.

Key words Financial investment；Agricultural science and technology；Modern agriculture

農業科技是保障國家糧食安全的技術基礎，是破除資源環境制約的必然選擇，是加快農業現代化步伐的決定力量。農業部先后印發了《加快農業科技創新與推廣的實施意見》《關于深化農業科技體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的意見》《關于促進企業開展農業科技創新的意見》等文件，旨在為農業科技創新創造良好的政策環境。在國家的高度重視和全力推動下，我國農業科技創新步伐明顯加快，新成果、新技術不斷涌現，成果的轉化和推廣力度顯著增強，農業科技進步貢獻率已達到56.65%，超過土地、資本及其他所有要素對農業增長貢獻率的總和，在保證農產品供給、保障糧食安全、促進農業增效、加快農民增收等方面發揮重要作用[1]。

現階段，我國農業科技投入仍是以政府財政投入為主導， 主要用于以下幾個方面：一是基礎建設經費，主要用于支持農業科研單位、科技管理部門和重大科研項目的建設；二是事業費，主要用于保障科研人員工資和辦公、科研以及成果推廣等活動的開展；三是“科技三項”經費，這部分投入主要用于支持科學研究、中間試驗和新產品試制；四是科技外匯，主要用于購買國外先進的科技成果、關鍵儀器（設備）和重要材料。此外，國家與部分省、市設有自然科學基金專門用于支持基礎理論研究。在此背景下，進行財政農業科技投入相關問題的研究，對提高農業科技投入資金使用效率、推動農業科研體制改革與創新具有重要意義。

1 財政農業科技投入的影響因素

財政農業科技的投入主要通過以下幾種方式實現：一是通過科技計劃（專項、基金等）對符合條件的農業科研活動進行支持；二是通過專項資金對以農產品為單元、以產業為主線建設現代農業產業技術體系進行支持；三是通過基本運行經費、基本科研業務費等對農業科研院所改善科研基礎條件、開展自主研究等進行支持；四是通過專項轉移支付對提升區域科技創新能力、改善區域科研條件、加強科技創新支撐平臺和服務體系建設、推動科技成果轉移轉化進行支持；五是會同科技成果轉化資金對農業領域科技成果轉移轉化進行支持[2]。在投入過程中，易受農業科技屬性、經濟發展方式和政策因素的影響。

1.1 農業科技屬性因素 農業科技領域表現出較為明顯的外部性、非競爭性、非排他性等公共產品的屬性特征。同時，由于農業生產的弱質性和風險性，農業科技也表現出投入效益不確定、投資回報周期長等特點[3-4]。因此，在相對有限的財政資源中，要權衡農業科技與其他科技領域發展的資金需求，對農業科技的投入不可能無限供應，特別是對基礎性農業科研投入往往得不到財政的優先支持。

1.2 經濟發展方式因素 財政收入是財政農業科技投入的主要來源，其增長與經濟發展方式的選擇密切相關，因此，經濟發展方式會在很大程度上影響財政農業投入。經濟方式分為粗放型和集約型，其中，粗放型發展主要依靠生產要素的投入量，而集約型發展則依靠生產要素質量、利用水平的提高和結構的優化。從整個經濟發展周期來看，在經濟發展的初期，增長方式一般會以粗放型為主；當經濟發展到一定階段時，經濟和物質基礎相對穩固，增長方式必然會出現由粗放型向集約型轉變的傾向。這就意味著，經濟增長對科技進步的需求更為迫切，用加大對科技的投入來換經濟的更快速增長，進而再投入更多的資金到科技研發中，將成為必然趨勢，而農業科技領域也在這一過程中獲得更多的財政支持。

1.3 政策因素 財政農業科技投入除受資金資源的影響外，還受到宏觀經濟調控政策的限制。在實行改革開放政策以前，我國實施趕超型工業化戰略，優先發展重工業，財政科技投入表現出較為明顯的“政府偏好”和“工業傾向”，在一定程度上制約農業科技的發展。改革開放以后，特別是2004年以來，中央連續下發的一號文件均將工作重心鎖定在“三農”問題上，將推進農業科技進步作為一項重要戰略任務，把推動農業科技創新擺在發展現代農業的首要位置。站在國家戰略高度，財政項目對農業科技領域的支持力度不斷加大，大量的財政資金被投入到農業科技領域。

2 財政農業科技投入存在的主要問題

2.1 農業科技投入總量不足 我國財政對研究與開發機構、大中型企業和高等院校的科技投入雖呈逐年增長態勢，但與其他國家相比仍有較大差距。以研究與開發機構為例，從國家級來看，其財政投入的強度還不到其他發展中國家的一半。從農業科研總投入來看，總支出雖逐年遞增，但經費支出占全國科研經費總支出的比例仍然很低，農業科研投入強度依然很弱。從農業科技支持項目的數量來看，在以國家為主導的科技計劃項目中，支持農、林、牧、漁領域新技術研發、新成果推廣的科技項目比重仍然偏低。

2.2 農業科技投入結構不合理 農業科技資金的管理部門過多，且條塊化分割嚴重，易導致資源浪費。在國家層面，發改委、財政部、科技部、農業部、水利部等都有用于支持農業科技發展的專項資金，但由于資金來源分散、分管部門較多，很難實現對農業科技資金的統籌安排；從科研體系來看，我國并行有農業高校和農業科研院所兩大體系，學科設置、研究領域、研究方向、研究內容存在大量重復的現象，導致我國財政農業科技投入結構不合理[5-6]。此外，農業科研投入多集中在農作物上，畜牧業、加工業投入很少，近年來，雖經費總量有所增加，但增加的經費主要用在糧食安全、重大疫病防治等科研項目，財政農業科研投入領域表現出較強的不平衡性。

2.3 農業科技投入管理不完善 我國農業科技投入的管理部門多頭，經費來源渠道過多，使得農業科技經費很難達到最優配置。從資金來源看，農業科研經費來自于各部委安排的資金，渠道分散，很難實現統籌安排。從科研體系看，我國農業科研機構和農業高校在專業設置上多有重復，且各自為政，很難實現同專業方向科研經費的集中管理。從財政投入方法看，我國現在仍以課題申報為主，只有成功立項的課題才能獲得資助。課題申報存在競爭過度的問題，幾乎所有農業科研項目都是競爭性的，農業科研機構、農業高校、農業企業必須經過嚴格篩選、通過競爭才有可能得到財政資金對其科研項目資助。此外，農業科研課題的研究周期一般規定為1～3年，包括一些基礎性的研究課題，其研究周期最長也不得超過5年，導致一些周期較長的農業基礎性研究項目很難得到資助，即時獲得資助也難以得到長期穩定的支持。

3 財政農業科技投入的對策

3.1 明確財政農業科研投入方向 中央財政與地方財政應發揮各自優勢，建立合理的協調合作機制，確保投入資金的高效使用。中央財政在資源配置方面的職能主要表現為提供全國性、跨區域性以及具有重要戰略意義的公共物品。因此，中央財政應將支持重點放在研究周期長、研究成果見效慢的農業基礎性科技研究領域，加強對農業科技投資活動的引導和帶動，使不同地區、規模、領域的財政農業科技投入能夠實現一定程度的互補，防止重復投入、低效投入現象的出現。地方財政在資源配置方面的職能主要表現為提供地方公共物品和從事地方公共投資活動。因此，地方財政應立足地方實際，根據區域農業科技投資政策與發展戰略，將支持重點放在農業科技應用和推廣領域，旨在解決當地現代農業發展中的關鍵性科技問題。同時，減少中央財政抵擋財政支持領域項目的投入，由地方財政主導，并立足各地的實際情況進行資助，中央財政可通過專項資金形式予以適當的支持。

3.2 加強財政農業科技投入管理 在優化投入結構方面，一是要制定財政農業科技投入的中長期規劃，對影響國計民生的重大農業科學技術研究，實現重點投入，保證獲得長期穩定財政資金支持；二是要建立高效的財政農業科技投入機制，對國家重點關注的農業科技發展新方向、新領域進行指導性優先資助；三是對于農業科技新領域探索項目，可適當給與支持，重點是做好前2類項目的前期和孵化工作[7-8]。在創新投入方式方面，一是建立嚴格的項目評選機制，確保財政農業科技投入資金能夠資助到邊際效益最大的一類項目；二是發揮財政資金的引導作用，改變財政農業科技投入平均、分散地使用局面，實現對方向相同、內容相似研究項目多渠道投入；三是采取項目化投資，鼓勵不同的研究室和研究院所的科研人員開展橫向科研協作；四是嚴格執行專項報賬制度，確保資金不被挪用，改善資金的使用效果。

3.3 加大農業科技人員經費保障 不斷提高科研院所基本運行保障水平，加大對農業科研人員經費的投入，同時，完善科研項目資金管理，加大科研項目資金對農業科技人員的支持力度：一是明確勞務費開支范圍，且勞務費不設比例限制，由項目承擔單位對科研內容和工足量進行預算，參與項目研究的本科生、研究生、博士后、專家學者和項目外聘科研人員、科研輔助人員等，都可根據預算按實際工作情況進行勞務費開支。二是提高間接費用比重特別是績效支出比例，可在間接費用的使用比例范圍內，由項目承擔單位根據科研人員的工作量和工作完成情況安排績效支出，借此加大對農業科研人員的激勵力度。

參考文獻

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