農業科研事業單位推進預算績效管理的思考

馬珺

摘要 按照黨的十九大報告提出的“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”要求，農業科研事業單位在落實政策的基礎上，應當繼續采取有力措施推進預算績效管理。在此提出對推進預算績效管理的具體措施及實施方法的思考，有助于農業科研事業單位進一步推進預算績效管理，實現績效目標。

關鍵詞 農業科研事業單位；預算績效管理；措施；實施方法

中圖分類號 F302.6 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）29-0131-02

Abstract According to the requirements of the report of the 19th national congress of the communist party of China，“establish a comprehensive， standardized， transparent， standard and scientific budget system and fully implement performance management”， agricultural scientific research institutions should continue to take effective measures to promote budget performance management on the basis of implementing policies.The article put forward some thoughts on the specific measures and implementation methods to promote budget performance management， which was helpful for agricultural scientific research institutions to further promote budget performance management and achieve performance goals.

Key words Agricultural scientific research institutions；Budget performance management；Measure；Implementation method

預算績效管理是一種以支出結果為導向的預算管理模式，它是以預算為人民服務的理念，強調支出的效率和責任，要求預算在編制、執行和監督的全部過程中更加關注預算資金的產出與結果，要通過大力推進預算績效管理，不斷提高農業科研服務水平和質量，科學高效地使用預算資金、多辦實事、多出成果[1-3]。根據《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》、財政部《關于推進預算績效管理的指導意見》、財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》等文件精神和要求，為適應全面預算績效管理改革[4-5]的需要，推動科研事業單位預算績效管理工作的開展，深入思考具體措施及實施方法。作為農業科學研究事業單位，全面推進預算績效管理[1]，關鍵在于設定全面、科學、嚴謹的項目績效目標，以及真實有效、能夠充分發揮推動作用的績效評價。可是如何才能做好績效目標的申報與編制，是整個預算績效管理的首要任務。編制好績效目標之后，如何通過績效評價行之有效地對項目預算績效進行監督與評價，確實能夠使項目按任務預算執行，達到目標任務，促進科研項目研究出高水平的科研成果，真正為農業科研做出貢獻，為農民增收服務，為社會創造豐富的價值，而不是簡單的“走過程”進行評價。通過對農業科研院所近年來部分項目預算績效管理情況的觀察與研究發現，項目績效目標編制不夠全面、績效評價部分指標缺失的問題；績效評價重事后、輕事中等情況較為多見。想要解決部分農業科研項目預算績效管理當中發現的問題，經過認真思考，總結在預算績效管理的實際工作當中分別從以下3個方面進行完善，可能對發現的問題會有所幫助。

1 認真細化預算績效管理的內容

項目預算遵照“誰申請資金，誰編制績效目標”的原則，根據各研究室學科方向，實行歸口管理，配合院所財務做好項目支出預算的編制申報較為科學[6]，績效目標編制的具體工作內容如下。

（1）績效目標的主要內容。包括預期產出，提供的公共產品和社會農業服務的數量；預期效果，社會效益、經濟效益、環境效益和可持續發展；成本費用及占用資源；服務對象與項目受益人滿意度的績效指標。

（2）績效目標的編制應當目標明確、具體細化、科學合理、實際可行。績效目標應當符合農業科學研究事業的發展規劃，與支出范圍及成果、社會效益、經濟效益等密切相關；績效目標從質量、數量、成本與時效等各方面進行細化，并按照定量、定性分級分檔形式表述；制定績效目標要經過充分的調查研究與科學論證，應當符合客觀實際。明確設定科研項目績效目標，項目申報書和任務書要有適用于考核的結果指標，并按照關鍵點設定明確、細化的階段性目標和指標，用于判斷項目實際進展。

（3）績效目標的審核，應當歸口匯總、審核其統籌事項的預算基礎資料及各項目主持人提交的預算計劃等。結合各科研項目的特點設定績效指標，能夠客觀反映項目績效水平和目標實現程度，對預算編制的必要性、項目資金確定的準確性、績效目標設立的合規性、相關性、可行性、全面性、科學性等進行全面審核，必要時可聘請專家或委托第三方評價機構進行審核[7]。

（4）認真執行主管部門審核通過下達的績效目標，及時做好資金安排計劃，為預算執行結果績效分析做好準備工作，督促各項目資金執行人嚴格執行項目年度任務預算和績效目標，并做好考核與監督的機制，推進項目預算績效管理。

2 加強預算績效管理，重在績效評價及其信息公開

2.1 如何扎實做好績效評價工作

2.1.1 項目績效評價內容。項目績效評價通常以預算年度為周期，對重大項目且跨年度項目根據項目支出完成情況進行階段性評價，主要基本內容包括：績效目標設定與核定；資金投入與使用；為實現績效目標制定制度及措施，建立以科學創新、質量和貢獻為導向的績效評價體系，準確評價農業科研成果的科學價值、技術價值、經濟價值、社會價值、文化價值；績效目標實現的效果與程度等。

2.1.2 依據項目任務書，建立重質量、重結果的項目績效評價。加強項目關鍵點的考核力度，項目實施進度嚴重滯后的，或確實難以達到預期績效目標時，應當及時調整或取消后續支撐。

2.1.3 實行科研項目績效分類評價。根據國家相關政策，基礎研究與應用基礎研究類項目重點評價新發現、新原理、新方法、新規律的重大原創性和科學價值、解決經濟社會發展和國家安全等重大需求中關鍵科學問題的效能、支撐技術和產品開發的效果、代表性論文等科研成果的質量和水平，以國際國內同行評議為主。技術和產品開發類項目重點評價新技術、新方法、新產品、關鍵部件等的創新性、成熟度、穩定性、可靠性，突出成果轉化應用情況及其在解決經濟社會發展關鍵問題、支撐引領行業產業發展中發揮的作用。應用示范類項目績效評價以規模化應用、行業內推廣為導向，重點評價集成性、先進性、經濟適用性、輻射帶動作用及產生的經濟社會效益，更多采取應用推廣相關方評價和市場評價方式[7]。

2.1.4 嚴格依據項目任務書開展綜合績效評價。項目績效評價要嚴格按照任務書的約定，逐項考核結果指標的完成情況，對績效目標的實現程度做出明確的結論，不能“走過程”，沒有合理正當的理由不得延遲項目驗收，應用研究和工程技術研究要突出技術指標的“含金量”，禁止使用成果充抵等。突出具有代表性的成果和項目實施效果的評價，對提交評價的論文、專利、著作等做出明確的數量限制規定。成果轉化、應用推廣等項目可在結束后3年內進行績效跟蹤評價，重點關注科研項目的成果轉移轉化、應用推廣以及產生的經濟效益和社會效益。項目實施單位和合作企業應當如實根據成果轉化推廣及應用情況客觀真實地開具科研項目經濟社會效益證明，杜絕弄虛做假。

2.2 制定和完善有利于創新的績效評價激勵制度 為了貫徹落實黨中央、國務院關于推進科技領域“放管服”改革的要求，建立完善以信任為前提的科研管理機制，充分釋放農業科研人員的創新活力，調動科研人員工作積極性，激勵潛心研究、攻堅克難，大力提升創新能力和關鍵領域核心技術攻關能力，多出高水平科技成果，壯大經濟發展新動能。

2.2.1 農業科研事業單位的項目管理部門建立自由探索和顛覆性技術創新科研活動免責機制。科學研究原本就是探索未知、研究與創新的總過程。在研究與創新的整體過程中，需要科技人員投入大量的時間、精力，需要國家投入大量的資金。由于國家對科技創新高度重視，對科學研究大力支持、社會各界的高度關注、企業和農民生產的迫切需求等，科技人員不負使命，忘我犧牲，全力投入科技創新研究與開發的工作中，工作目標任務重、工作壓力也非常大，科技人員通過不懈努力拿出了許多更好的科研成果，但是在科學試驗與研究當中也有不盡人意的方面，比如由于各種技術線路的原因等，一些研究項目會失敗是不可避免的。有些試驗10次有9次都是失敗的，甚至長期無數次的試驗都沒有成功過，因技術路線或確實難以解決的問題，使項目無法達到預定項目績效目標的，經績效評價審定后，可依據科研事業單位的項目管理部門建立科研創新活動免責機制對項目負責人予以免責。失敗是成功之母，沒有失敗哪有成功，充分的實踐經驗為后期的科學研究也總結了大量的數據信息，為后面的科研道路總結經驗、掃平障礙，通過這項激勵機制，給予科研人員充分探索研究的積極性，激發科研人員不畏艱難、繼續堅持潛心研究的創新動力。

2.2.2 制定和執行加大對農業科研人員薪酬的激勵機制。根據國家相關政策，對全時全職承擔任務的團隊負責人、首席科學家、總負責人等以及引進的高端人才，實行一項一策、清單式管理和年薪制。單位從國家關鍵領域核心技術攻關任務項目間接費用中提取的績效支出，向承擔任務的中青年科研骨干傾斜。進一步完善以科技成果為紐帶的產學研深度融合機制，建立農業科研機構和企業等各方參與的創新聯盟，支持農業科研院所科研人員到企業兼職開展研發和成果轉化，加大農業科研院所和國有企業科研人員科技成果轉化股權激勵力度，使科研人員獲得職務科技成果轉化的現金獎勵。作為農業科研事業單位應當全面貫徹國家相關政策，并加快制定細化本單位行之有效的細則，盡快把提高科技人員薪酬待遇的利好政策落到實處，充分調動農業科技人員的工作積級性，為國家科技攻堅克難、再創更多更好的科技成果，帶動企業生產技術快速提高、提質增效，帶動地方農民增收起到關鍵性作用[8]。

2.3 績效評價工作的步驟 績效評價工作的開展應從3個時點進行：一是事前績效評價。開展事前績效評價的工作步驟，根據核定的項目績效目標指標、評價指標等確定項目預算資金的合理性，結合績效目標申報和完成項目入庫工作。二是事中績效評價。在項目實施中期，根據項目績效目標指標、評價指標、項目資金及進度計劃指標，跟蹤檢驗項目績效目標的設定是否合理、資金使用及效率情況。中期績效評價可聘請第三方評價機構按核定的績效目標和計劃進度進行評價并提出意見，由項目實施單位進行整改。三是事后績效評價。項目實施完成后，項目實施單位通過績效自我評價，聘請第三方機構進行重點績效評價，根據核定的項目績效目標指標、評價指標、重點評價指標等檢驗資金的產出效益與效果，評價項目績效目標實施的完成情況，提出績效評價報告，為績效評價結果提供真實可靠的結論。

2.4 績效評價工作的信息公開 推進績效管理信息公開，以績效考評為代表的有關績效管理的信息內容應當定期或者不定期向政府部門、人大、政協、社會公眾、社會媒體等進行公開，有利于促進提高政府績效管理效率、提升農業科研事業單位對農業科研服務的供給水平。

3 項目績效評價結果的應用

績效評價的結果通常以評分與評級相結合，充分利用績效評價結果和意見為項目實現績效目標、提高績效管理水平。績效評價的結果應作為項目調整、后續支持的重要依據，以及項目承擔單位、項目管理部門業績考核的重要參考依據。區分因科研不確定性、技術線路等問題未能完成項目目標和因科研態度不端、盲目行為等導致項目失敗無法完成項目目標，鼓勵科技人員大膽創新，嚴懲弄虛作假。

項目承擔單位提高對科研項目績效評價結果的重視，在評定職稱、制定績效工資收入分配制度等工作中，不能只簡單計算獲得科研項目的數量和科研經費的規模。

項目實施單位應當加強對項目事中績效評價的重視程度。在項目實施中期聘請第三方機構根據項目績效指標、資金及進度計劃指標等對項目實施的績效目標和計劃進度全面進行評價，通過其提出的評價意見，可以及時發現項目實施過程中出現的問題，并且使項目實施過程中出現的問題明晰化，項目執行進度及支出情況透明化等。項目實施單位在項目執行的事中就可以進行有效整改和落實，糾正問題、積極推進項目執行進度，可在事后績效評價時得到較好地避免不必要的問題發生，充分發揮績效管理的作用，更好地達到績效目標任務，為項目實施單位爭取以后年度預算項目安排奠定良好的工作基礎。

參考文獻

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