縣級脫貧攻堅項目庫建設的現狀及對策分析

張寧欣 鄭祥江 丁家洪

摘要 對綿陽市9個縣市區的縣級脫貧攻堅項目庫做了重點研究，從項目庫儲備項目數量、類型、質量和項目論證與管理4個方面做了調查分析，發現了綿陽市縣級脫貧攻堅項目庫在建設中存在的問題，并有針對性地提出對策建議。

關鍵詞 脫貧攻堅；項目庫；精準扶貧；問題；對策

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）22-0218-03

Abstract Focused on the project library of 9 countylevel cities poverty alleviation in Mianyang City， we investigated and analyzed the quantity， type， quality of the reserve projects in project library， and project demonstration and management. It found the poverty alleviating problems existing in the construction of the project library of county level of Mianyang City， and put forward suggestions and countermeasures.

Key words The battle against poverty；Project library；Targeted poverty alleviation；Problems；Countermeasures

當前，為打贏脫貧攻堅戰，各級政府在扶貧開發上采取了各種更有力的措施[1]。尤其國家稅費改革之后，各種資金輸入農村和貧困地區，“項目實施的監督治理”特別重要，扶貧領域更是如此[2]。2018年3月8日，國務院印發了《關于完善縣級脫貧攻堅項目庫建設指導意見》（以下簡稱“意見”）。此后，建設縣級脫貧攻堅項目庫（以下簡稱“項目庫”）成為脫貧攻堅工作中的重要內容。脫貧攻堅項目庫是對行政事業單位項目支出進行規范化、程序化管理的數據庫系統[3]。實際工作中，一個扶貧項目的建設大致分2個階段，即簽約階段和落地實施階段，而項目庫建設就是促進這2個階段順利進行的重要保障[4]。尤其在多項目同時進行建設時，項目庫在項目實施建設中起著十分關鍵的作用。

項目制是指政府行政建設項目運作管理的一種特定形式，即在財政體制的常規分配渠道和規模之外，按照中央政府意圖，自上而下以專項化資金方式進行資源配套的制度安排[5]。項目制不僅是一種專業化和技術化的治理手段，也是一種國家治理手段，近些年項目制一直是學界關注的焦點。2018年5月31日，中共中央政治局召開會議，審議《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，并提出必須清楚認識到脫貧攻堅戰面臨的困難與挑戰，要增強責任感與緊迫感。“指導意見”中提到市級協調跨縣扶貧項目，對項目實施、資金使用和管理等工作進行督促、檢查和監督。因此，完善項目庫建設屬于扶貧資金管理機制方面的改革，此次改革被稱為責任、權力、資金、任務“四到縣”，改變了原有扶貧項目的運作方式[1]。應該說，縣級脫貧攻堅項目庫的啟用很好地規范了扶貧項目的管理，確保了扶貧資金的合理使用，減少了閑置資金的浪費，對精準扶貧工作的開展有著重要的意義。

1 脫貧攻堅項目庫建設概況

當前項目庫的系統構建大致為：首先針對貧困戶致貧原因和貧困村薄弱環節，形成貧困戶項目需求和貧困村項目清單，再按照村級申報、鄉級審核、縣級審定的流程確定入庫項目，縣級對項目庫的管理負總責。同時，項目庫內的項目從申報到入庫的信息都必須納入政務公開范疇。財政專項扶貧資金、整合涉農資金、參照財政專項扶貧資金管理的資金所安排實施的項目，以及其他涉及扶貧到村到戶的項目應納入項目庫進行管理，其他項目不得進入項目庫。據初步了解，項目庫建設普遍存在著結合性差、落地性差、利益聯結機制不完善等問題；在宣傳公示中存在內容不合理、未按規定公示等問題；群眾的參與度低、認同感不大、無力調動積極性的問題。

2 綿陽市脫貧攻堅項目庫建設現狀

四川省綿陽市的縣級脫貧攻堅項目庫建設起步早、要求高、數據全、管理嚴，不斷摸索出一整套項目庫建設的有效機制和辦法，有效提升了脫貧攻堅建設項目的科學化管理水平，收到良好效果。根據調研，截至2018年5月，綿陽市的9個縣市區中，建有脫貧攻堅縣級項目庫的有7個縣市區，分別為：涪城區、安州區、江油市、梓潼縣、鹽亭縣、北川羌族自治縣、平武縣。

2.1 項目庫儲備項目數量分析 全市扶貧項目庫儲備項目總共3 915個，其中鹽亭73個，江油1 331個，安州251個，北川1 493個，涪城區21個，梓潼164個，平武582個。總體來看，除鹽亭縣和涪城區外，其他縣市區已經開始實施的項目都較多，項目庫已經相對成熟。其中北川縣已建立“互聯網+”扶貧項目儲備庫管理系統，目前已在調試完善中，該系統完善并在全縣范圍內推廣使用后，可使得脫貧攻堅項目管理進入新階段。

2.2 項目類型分析 全市扶貧項目庫儲備項目總共有11類，包括產業發展類649個，基礎設施類824個，農居環境改善類885個，公共服務類243個，交通類760個，水利類293個，鄉村旅游類32個，教育類53個，異地搬遷類62個，金融類36個，其他78個。其中，農居環境改善類、基礎設施類、交通類與產業發展類項目最多。從縣市區來看，平武縣、梓潼縣、北川羌族自治縣與江油市的項目類型較多，項目占比相對均衡。涪城區與安州區均有2類項目，但是項目占比非常不均衡，差距很大；鹽亭僅有1類交通項目。

2.3 儲備項目質量分析 調查發現，儲備項目質量存在一些問題，項目庫中有無關項目入庫，部分項目無法查詢到項目100%的信息。如安州區的縣級項目庫中與貧困戶、貧困村、貧困縣無關的項目有27個，占總項目個數的10.8%。在反映信息程度方面，江油市項目庫中的項目僅能反映項目80%的信息，反映的信息不全面。

2.4 項目論證與管理分析 7個縣市區都有專職人員負責項目庫的管理，除平武縣以外都進行了相關業務培訓。在項目研究和可行性研究方面，各縣市區都進行了審核和可行性研究，但是有部分縣市區雖進行了可行性研究但未形成可行性研究相關文字資料，無法對其是否進行可行性研究做出準確判斷。在公開方式方面，除鹽亭縣外其余各縣市區的公開方式都比較單一，基本為公示牌（欄）與政務網公示2種方式。其中涪城區只有1種公示牌（欄）公開方式。

3 縣級脫貧攻堅項目庫建設存在的問題

自2018年3月8日國務院印發《關于完善縣級貧攻堅項目庫建設指導意見》以來，各地陸續開始興建項目庫并開展培訓。同年5月9日，四川省脫貧攻堅領導小組辦公室印發了《關于完善縣級脫貧攻堅項目庫建設實施意見》，文件中明確指出項目庫基本內容、入庫項目選擇原則、項目編報流程、時間結點等。從2個“意見”來看，當前綿陽市在建設項目庫方面存在以下問題。

3.1 縣級脫貧攻堅項目庫建設重視程度不夠 在扶貧資金的管理方面，省級或市級項目管理制度在精準扶貧前已被廣泛采用[1]。但縣級脫貧攻堅項目庫的建設工作在全國范圍內仍處于起步階段。部分地區仍沒有成立項目庫或者項目庫剛成立；入庫項目的信息錄入不完善；入庫項目不進行公告公示等問題都普遍存在。

3.2 項目前期工作準備不充分 由于受到經費和專業能力限制，有時地方上只是對入庫項目進行了簡單的討論，并沒有進行深層次的調查與研究。部門項目并不能順利實施，則成為項目庫中的“僵尸項目”。部分入庫項目未征求貧困群眾意見。有時扶貧項目被地方權力和利益關系所綁架，容易將貧困群體排斥在受益范圍之外[5]。因此項目入庫前應廣泛征求貧困群眾的意見，這樣才不會違背扶貧項目的初衷。

3.3 項目管理水平不高 一是入庫的項目單一，根據統計，多數縣入庫項目都比較單一，并且項目占比不平衡。二是管理建設制度、不健全和完善。即使縣市區有項目庫建設制度，但在管理上水平也不高。三是專職工作人員的業務水平不高，絕大多數工作人員不了解縣級脫貧攻堅項目庫基本情況，只是清楚扶貧項目的情況。有些則分不清哪些項目可以入庫、哪些項目不能入庫，在項目庫中存在無關項目。據統計，綿陽市安州區扶貧項目庫儲備項目總共有251個，其中無關項目就有27個，占項目總數的10.8%。四是部分項目前期投入大量資金和精力完成入庫，后期不重視項目的跟進與管理，導致項目進程緩慢。精準管理是精準扶貧的保證，當項目落地之后只有做好項目運行過程的管理以及后續的維護才能夠真正發揮最大功效[2]。

4 對策與建議

加強縣級扶貧項目建設是實現精準扶貧精準脫貧的重要舉措，是準確實施項目、準確使用資金、準確施策到戶的重要基礎，同時也是提高扶貧資金使用效率的關鍵環節。通過扶貧項目的論證和儲備，著力解決扶貧資金使用不精準、閑置和損失浪費等問題，進一步提高扶貧資金使用效益和效率。綿陽市出現的問題都是項目庫普遍存在的問題，針對上述問題，提出以下建議。

4.1 嚴格規范項目庫管理，給予質量保障

4.1.1 項目入庫嚴格規范程序。對入庫項目要進行嚴格篩選，禁止無關項目入庫。項目不僅要符合國家的大政方針政策，而且要因地制宜，適合當地實際情況[6]。項目初選后，要及時組織相關專家，深入項目村、組，進行實地研討，檢查項目的可行性、技術水平、經濟效益、空間選址和生態影響等，確保入庫項目能達到高質量、高標準、高效率的要求，最后形成項目可行性研究報告并歸檔。

4.1.2 規劃項目排序，進行科學管理。項目排序主要依據項目急迫程度以及項目重要程度兩方面[6]。根據項目急迫程度，將不實施則會影響當地經濟、地區發展的項目優先排列；根據項目重要程度，將實施后影響范圍大且深遠的項目優先排列。除此之外，還應該依據貧困縣、貧困村、貧困戶的需求對項目進行優先排列。進行實地調研，充分了解貧困縣、貧困村、貧困戶的需求，將需求大的優先排列，盡快實施。依據需求進行排序，可減少不必要的浪費，花費最少的財力與精力解決當地最實際的問題。規劃項目排序，為科學決策提供參考依據。

4.1.3 實施動態監測。實施動態監測，可以保證項目庫持續有效運行。項目周期是重要的項目目標，因此進度控制是重要的監控內容，對已經開始啟動建設的項目進行時間進度全程跟蹤管理[6]。重點監控項目的進度是否與計劃的一致、項目質量是否達標，將監測中發現的問題應盡快上報處理。及時更新項目庫中的信息，對項目庫里的項目實行動態管理，既能夠實現總體控制，又能夠靈活調整項目實際實施中的變化。同時，定期開展項目庫清理工作，將難以實施的項目，及時從項目庫中予以清退。

4.2 組建縣級脫貧攻堅項目庫管理小組，給予組織保障 組建縣級項目庫管理組，并確定一名小組長。規定每季度匯報扶貧項目庫的建設情況[4]。確保縣級項目庫相關工作責任到人，項目庫的管理工作有序進行。同時，應加強相關業務人員的培訓力度，確保管理項目庫人員的的專業素質。規定管理項目庫工作人員的培訓次數，工作人員在規定時間內匯報項目庫情況。同時，應多向各層級的相關工作人員宣傳項目庫的重要性，使其加強自身意識，主動做好相關工作。

4.3 增加信息公開渠道，給予信息保障 項目庫中項目關系到眾多貧困戶的切身利益，信息公開是十分必要的，這有利于樹立政府的在群眾心目中的公信力。當今時代是信息飛速發展的時代，以公示牌（欄）與政務網為主的公開途徑，已經不能滿足公示的需求。項目建設的信息不僅需要公眾了解，同時還需要項目建設主體的知曉。項目庫中的項目大多都由政府部門牽頭，其他部門協助完成，各部門有權利也有義務及時了解項目建設的具體情況。項目庫管理小組應每月向項目主管部門主動提供項目建設情況[7]。這有利于增強各部門之間的協同性，提高項目建設的效率。

4.4 增加管理費用，給予資金保障 項目庫的有效運行，不僅僅需要對項目進行管理，還需要對項目庫進行管理。項目管理費用主要用于項目的可行性研究；項目庫的管理費用主要用于項目庫系統的維護，不僅需要“軟件維護”，還需要“硬件維護”。項目庫的維護是縣級脫貧攻堅項目庫系統運行的基礎，項目管理有利于項目庫有效的持續運行。上級部門沒有將縣級項目庫的建設作為一項重點工作，因此忽視了管理費用的撥付，建設項目庫產生的管理費用給地方上帶來了一定的經濟負擔。貧困地區應將部分財政資金作為項目庫的管理費用，用于縣級脫貧攻堅項目庫的建設與維護，著力解決項目庫建設管理費用問題，保證項目庫的有效運行。

4.5 上級部門應加強對項目庫的關注度，給予動力保障 在開展工作的過程中，上級重視的部分往往能更有效率的開展工作[8]。因此，上級部門應加強對縣級項目庫的關注度，給地方施加一定的壓力，只有上級部門足夠重視項目庫的建設，基層才會更加注重項目庫的建設。

4.6 主動對接，給予服務保障 負責項目庫的工作人員應主動與項目單位對接，幫助項目單位解決在項目入庫以及項目實施過程中出現的問題，減少項目入庫與建設中不必要的時間浪費，簡化流程，為推進中的項目開辟綠色通道。

4.7 完善相關制度法規，給予法制保障 雖然我國在項目庫建設方面已有相當豐富的工作經驗，但縣級脫貧攻堅項目庫的建設工作在精準扶貧工作中仍處于初步階段，出臺的政策法規不全面不完善。任何工作都必須在政策的引導下、法制的規范下才可以順利有效的開展，因此，完善縣級脫貧攻堅項目庫建設方面的政策法規是十分重要的。

5 結語

自2018年3月8日國務院印發《關于完善縣級脫貧攻堅項目庫建設指導意見》以來，各地紛紛制定相關方案、興建項目庫并進行培訓，可見縣級脫貧攻堅項目庫對于脫貧攻堅的重要性與緊迫性。縣級項目庫將項目按照不同的標準進行優先排序，在一定程度上減少專項扶貧資金的浪費，做到效率最大化。當前，我國縣級脫貧攻堅項目庫建設處于初步階段，還存在諸多問題，不僅需要完善政策法規，改善外部環境，還需要從建設者的角度出發，改善內部環境；應盡快建成并使用縣級項目庫，為精準扶貧工作助力，推動貧困地區社會經濟發展。

參考文獻

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