基于牧戶視角下的新疆草原補獎機制實施效果·問題及對策

張晶 張云玲 買寅生

摘要結合新疆維吾爾自治區草原生態保護補助獎勵機制政策效益評價實地調研，對新疆草原生態保護補助獎勵機制實施以來取得的生態效益、經濟效益、社會效益進行了詳細論述。結果顯示：盡管獎補政策實施以來在生態恢復、牧區經濟發展、牧民生活方式轉變等方面取得了顯著的成效，但政府有必要進一步完善草原獎補政策效益監管體系，包括政策監管、資金監管、效益監管，使其成為草原生態保護補助獎勵機制政策的配套體系;還要建立并完善智力補償、政策補償及項目補償等配套體系，確保使牧民持續地從中受益。

關鍵詞草原生態保護補助獎勵機制;政策效果;問題;對策

中圖分類號S-9文獻標識碼

A文章編號0517-6611（2018）28-0065-03

Implementation Effect，Problems and Countermeasures of Xinjiang Grassland Rewardcompensation Mechanism from the Perspective of Herdsmen—Taking Hejing County as an Example

ZHANG Jing1，ZHANG Yunling1，MAI Yinsheng2 et al（1.Xinjiang Uygur Autonomous Region Grassland Station，Urumqi， Xinjiang， 830000;2.Hejing County Grassland Station， Hejing， Xinjiang 841300）

AbstractBased on the field research on the policy benefit evaluation of the grassland ecological protection rewardcompensation mechanism in Xinjiang Uygur Autonomous Region， the ecological， economic and social benefits obtained from the implementation of the Xinjiang grassland ecological protection rewardcompensation mechanism were discussed in detail.The results showed that although the implementation of the policy had achieved remarkable results in terms of ecological restoration， economic development in pastoral areas and lifestyle changes of herdsmen，however， it was necessary for the government to further improve the efficiency supervision system for grassland award compensation policies， including policy supervision， fund supervision and efficiency supervision， so as to make it a supporting system for the policy of the subsidy and reward mechanism for grassland ecological protection; and to establish and improve intellectual compensation， policy compensation and projects. Compensation and other supporting systems ensure that herdsmen will continue to benefit from it.

Key wordsGrassland ecological protection rewardcompensation mechanism;Policy effect;Problem;Countermeasure

和靜縣位于天山南麓巴音郭楞蒙古自治州的西北部，面積遼闊，水土和牧草資源豐富，巴音布魯克草原更是以其草地面積廣闊、類型多樣，牧草資源豐富，草質優良而聞名全國，是新疆最重要的畜牧業天然基地之一，也是重要的水源涵養區，對新疆特別是南疆生態環境的保護和水資源的供應具有極為重要的地位[1]。自2011年實施草原生態保護補助獎勵機制政策至今，共落實草原生態保護補助獎勵資金58 543.85萬元，惠及5 400戶、1.966萬人口，草原生態大環境進一步恢復、草原畜牧業產業向集約化發展、牧區牧民生活水平進一步提高。盡管政策實施效果顯著，但草原生態環境仍然存在整體恢復、局部惡化的現象。筆者以新疆和靜縣為研究對象，對草原生態補償政策落實情況進行實證分析，重點對草原生態補獎政策實施方案、效果和存在的問題進行梳理，有針對性地提出進一步完善草原生態保護補助獎勵機制政策的對策。

1資料與方法

1.1研究區概況

和靜縣位于新疆中天山南麓，分別與5個地州的17個縣（市）相鄰，全縣東西長425 km，南北寬150 km，行政區域面積396.86萬hm2，草地面積為235.71萬hm2，占和靜縣總土地面積的67.38%，其中，天然草原承包可利用面積為19.11萬hm2，共14個草地類、50個草地型[2]。全縣共12個鄉（鎮），山區7個牧業鄉（鎮）草地面積占全縣的92%，承載著全縣約95%的牲畜;農區5個鄉（鎮）草地凈面積占全縣的7.52%，承載著全縣5%的牲畜，涉及牧民達5 424 戶21 396人。另外，全縣還有5大河流，以開都河流量最大，對該縣以及流經的其他6個縣的農牧業生產均發揮著極其重要的作用。

3.4部分牧民畜牧業代際傳遞意愿強烈在政策引導下的產業結構調整解放了大量的勞動力，在一定程度上也影響了牧民的年齡結構組成、受教育程度、勞動力轉移方向、住房條件等[5-7]。但目前，和靜縣牧區從事畜牧業的中老年牧民草原畜牧業經營代際傳遞意愿仍然較強。主要原因是這部分年齡大的牧民非牧就業能力相對較弱、文化程度普遍偏低，對草原畜牧業的依賴感強，思想觀念相對守舊，并且讓子女走出去接受更高層次教育的意識不強。他們大部分還是愿意以游牧的方式從事草原畜牧業。

4對策

4.1完善監督和管護體系，提高補獎政策實效政府有必要完善草原獎補政策效益監管體系，包括政策監管、資金監管、效益監管。組織多部門聯合加強對政策落實的監督檢查，將禁牧與治理、放牧與舍飼、資金兌付與超載牲畜核減、績效評價與資金發放工作緊密結合，加強對違法行為的查處，切實保護和鞏固政策實施;要結合農村牧區精準扶貧和現代畜牧業發展的需要，正確引導牧民將資金用于發展生產、改善草原生態環境以及合理的生活支出等方面，防止出現“等靠要”的現象發生;要逐步建立“管護員+牧民”的草原管護體系，以村為單位建立2～5個牧民巡查小組，協助草原管護員定期巡查，使牧民在巡查和自查中樹立自覺保護草原的意識。

4.2制定更加合理的補償標準，指導資金使用的長期規劃建議根據禁牧、草畜平衡區域草地生產力、載畜能力、生態重要性等對補獎補償標準進行重新核算;在給予牧民生態保護資金補償的同時，建立并完善智力補償、政策補償及項目補償等配套體系。在生產技術指導、經營管理咨詢、優惠政策傾斜、特定生態工程建設等方面給予牧民更多的支持[8]。結合“精準扶貧”工作，加大對牧民特別是定居牧民的文化、科技及就業技能的教育和培訓，提高牧民科技應用水平;鼓勵牧民利用獎補資金大力推行和普及良種、良舍、良料、良醫和良法的科學飼養模式，逐步轉變傳統的簡單、粗放、低效的畜牧業生產模式，建立并逐步完善多元、規模、高效的現代畜牧業發展體系。使牧民在增強環境保護意識的同時，逐步尋找新的致富途徑，最終達到有效遏制環境持續惡化和逐步提高牧民生活水平雙贏的目的[9]。

4.3深化開展政策引導拓寬就業渠道，加強教育增強就業技能建議政府繼續實施如牧民定居工程、生態移民工程、15年義務教育、學前免費教育等項目持續推動牧區城鎮化，通過増加就業、促進創業、鼓勵就學，使一部分牧民從牧區轉移出來。搶抓旅游發展機遇，利用好草原的生態旅游資源優勢，在有條件的地方大力發展鄉村旅游，大力保護、搶救少數民族非物質文化遺產和民族民間文化藝術，積極引導牧民發展民族特色文化產品加工銷售、民族特色牧家樂、馬匹租賃等二三產業;充分挖掘草原特色優勢的綠色、有機畜產品，依托專業合作社帶動，以合作、聯營、產業互助、入股分紅等多種方式，實現搭幫互助;對有能力和意愿從事畜牧業以外工作的牧民，積極鼓勵其雇工放牧并創業或外出就業;從教育環節入手，抓好基礎教育和職業教育，逐步提高牧區人口受教育程度和綜合素質，使更多的牧民及其下一代有意愿和能力進城創業、就業。

參考文獻

[1]

買寅生，董磊，阿勒騰古麗·買買提.和靜縣草資源現狀及開發利用[J].獸醫導刊，2015（10）：33.

[2] 新疆和靜縣人民政府.和靜縣草原生態保護補助獎勵政策實施方案（2016—2020年）[A].2017.

[3] 胡振通，孔德帥，靳樂山.誰是中小牧戶？中小牧戶的界定與產生[J].中國農業大學學報（社會科學版），2015，32（4）：93-100.

[4] 娜日蘇.牧民視角下的草原生態獎補政策實施的效果影響分析：以內蒙古錫林郭勒盟為例[D].呼和浩特：內蒙古大學，2013.

[5] 胡振通.中國草原生態補償機制：基于內蒙古甘肅兩省（區）的實證研究[D].北京：中國農業大學，2016.

[6] 孔德帥，胡振通，靳樂山.牧民草原畜牧業經營代際傳遞意愿及其影響因素分析：基于內蒙古自治區34個嘎查的調查[J].中國農村觀察，2016（1）：75-85.

[7] 尹曉青.草原生態補償政策：實施效果及改進建議：以內蒙古烏拉特后旗為例[J].生態經濟：中文版，2017，33（3）：39-45.

[8] 高婷婷.內蒙古錫林郭勒草原生態補償問題研究[D].呼和浩特：內蒙古大學，2009.

[9] 李笑春，曹葉軍，劉天明，等.草原生態補償機制核心問題探析：以內蒙古錫林郭勒盟草原生態補償為例[J].中國草地學報，2011，33（6）：1-7.