市場監管體制改革對食品安全監管工作的影響

張世明 王振興

摘要以學者文獻、統計數據和實踐工作為基礎，從整合食品安全監管資源、提升食品監管力度、提升監管工作效率等方面闡述市場監管體制改革對食品安全工作的推動作用，同時從綜合執法弱化食品監管工作、規范差異削弱執法公平性、權責獎懲錯配降低監管人員能動性等方面論證體制改革可能對食品安全監管工作帶來的不利影響，并提出可行性建議，對各地市場監管體制改革中食品安全工作部署具有一定參考價值。

關鍵詞監管體制改革;市場監管;食品安全

中圖分類號TS201.6文獻標識碼A文章編號0517-6611（2018）25-0213-02

The Influence of the Reform of the Market Supervision System on the Supervision of Food Safety

ZHANG Shiming WANG Zhenxing

（Office of the Food Safety Committee of Puyang economic and Technological Development Zone，Puyang， Henan 457000）

AbstractBased on the literatures， statistical data and practice， from the integration of food safety supervision resources， enhancement of food supervision， improvement of regulatory efficiency， the promotion effects of the reform of the market supervision system on food safety work were elaborated， at the same time from the comprehensive law enforcement supervision norms， weakening food to lessen the difference of fairness， law enforcement responsibilities mismatch supervision punishment staff initiative as proof of reform may bring adverse effects on the food safety supervision work， and put forward some feasible suggestions for the deployment， which has the certain reference value to the reform of market supervision system of food safety work around.

Key wordsSupervision system reformation;Market supervision;Food safety

2018年3月21日，十三屆全國人大一次會議通過了國務院機構改革方案，將國家食品藥品監督管理總局并入新組建的國家市場監督管理總局[1]，標志著歷經20年不斷探索改革的食品監管體制由分段監管到部門監管再到綜合監管的轉變，同時也標志著我國探索符合中國國情的食品監管工作模式進入新階段。

新一輪的市場監管體制改革，基于大市場監管理念，將市場監管綜合改革作為“放管服”改革的重要內容，也是貫徹十九大報告中提出的“深化商事制度改革、完善市場監管體制、創新監管方式”的重要舉措[2]。就食品安全監管工作而言，此次市場監管體制改革前，全國共有1個直轄市、5個副省級城市、94個地市以及2 088個縣區實行綜合執法。縣區采取工商、質監、食藥“三合一”整合的有1 502個，60%縣區不再單設食品藥品監管機構[3]。因此，此次由地方推動中央的綜合監管改革，必將對食品安全監管工作產生深遠影響。

1市場監管體制改革對食品安全監管工作的推動作用

1.1全面整合各部門市場監管資源，形成食品安全監管合力

新一輪市場監管體制改革，著眼于大市場、大監管的頂層設計理念，將工商系統監管經驗、質檢部門的檢測資源、食藥部門的專業優勢等優質資源進行系統整合。通俗地講，食藥部門好比高科技的專業芯片，質檢部門好比強大硬件支持，工商部門又好比是市場監管的“金字招牌”，三者有著天時地利的優勢互補。首先，3個部門的整合，壯大了食品安全的監管力量。長期以來，我國的食品安全監管體制實行分段監管，部門分管一段，各司其職，各負其責，但是“碎片化”的監管模式導致監管力量分散，協調性連續性不強，出現食品監管盲區等隱患[4]。2013年食藥體制改革，整合各部門食品監管資源組建新的食品藥品監督管理局，由省以下垂直管理劃歸地方管理，工商、質監、衛生等部門基本退出食品安全監管工作[5]，由于各地由其他部門劃轉的人、財、物比較有限，而2013—2015年，全國食品經營企業數量迅猛增長（表1），監管資源與監管對象嚴重不匹配。

統一的市場監管模式，有利于食品安全監管資源的整合，同時發揮出食藥部門專業知識、工商部門執法經驗、質檢部門技術支持三方面的優勢，有利于監管執法人員、檢驗設備及經費裝備，優化資源配置，將執法力量向食品安全風險較高的農村、城鄉結合部等薄弱環節傾斜，有利于提升食品安全違法案件打擊力度。整合后的市場監管體系，提升了食品監管執法的科技水平，能將更多檢驗手段應用到食品安全違法案件的研判定性、調查取證等各個環節，從重從快精準打擊食品安全違法犯罪。

1.2實現食品安全產業鏈條全面覆蓋，提升食品安全監管力度

由于我國食品行業的存在的經營主體數量多、規模小、布局散，集約化、專業化程度較低，市場規范意識淡薄的特點，加上食品產業特性決定了其產業鏈長，食品安全風險分布廣的特性[6]，綜合監管模式更有利于集中有限的行政監管資源覆蓋基層，簡約執法，發現問題，預防風險。新的市場監管體制的建立能夠將分散到各處的監管力量集中起來，建立覆蓋生產、流通、消費等各環節的監管網絡，依托風險監測、檢驗檢測和產品追溯等技術支撐體系，使監管關口迅速前移，打通食品安全監管“最后一公里”，實現食品安全監管無縫隙、全覆蓋，倒逼食品經營主體自律經營，大幅度提升監管廣度和力度。

1.3新市場監管體制適應當前政府機構“放管服”的改革趨勢

2016年以來，以提升政府治理體系的現代化水平為目標的“放管服”改革逐步推進，其主要目標是降低市場準入門檻，改善營商環境，減少不必要的行政成本。綜合監管模式由于部門更集中，特別是市場監管方面的綜合執法改革有效提升了執法的效率。

在市場監管領域，從食品安全監管工作來看，雖然2013年的食藥體制改革已經在很大程度上理順了食品監管體制，但是在食品廣告（特別是保健食品）管理、食品包裝等相關產品監管、食品消費者維權等實際工作中，仍然存在一些需要部門間協調的空白區域。此次大市場監管模式的調整，將原來的這些相關職能進行了大整合，這些舉措將有助于有效降低工作中的部門間協調成本，提高行政效率，進行科學分工，明確監管責任。從食品經營主體監督來看，改革前，許多食品生產經營企業反映監管部門的交叉執法、重復監管等現象依然存在，導致企業應付監管檢查的成本較高，效果也并不明顯[7]。改革后，綜合性的市場監管部門將在最大程度上有效避免交叉執法、重復抽檢等問題，有效降低企業的合規成本，同時也將進一步整合消費者投訴的渠道和方式，從而降低消費者的維權成本，進而整體提升市場運轉效率，釋放市場活力。

2市場監管體制改革對食品安全監管工作的不利因素

2.1大市場監管體系有弱化食品安全監管工作的風險

2016年6月30日，全國人大常委會食品安全執法檢查組報告指出：部分市縣將新組建的食品藥品監管部門與工商、質監、物價等部門合并為“多合一”的市場監管局，在有些地方弱化了食品安全監管職能[8]。具體表現在，一是綜合執法與食品專業執法方式沖突有削弱食品安全監管的風險。新一輪市場監管體制改革過程中，頂層設計明顯出現以工商系統為主體，融合質檢、食藥監、發改、商務等部門的市場監管職能融合。綜合執法往往以市場監管部門事前審批加日常巡查的管理模式，重點在于糾正被管理者違法行為，規范市場經營秩序，強調監管覆蓋面。食品安全風險的復雜性和隱蔽性要求食品執法工作需要高度的技術化和專業化，以問題為導向，是食品安全監管治理的基本思路，重點針對全產業鏈上食品安全的各個薄弱環節，排查隱性風險，消除潛在隱患，既強調監管廣度，又著重于監管的深度，兩種執法方式的不同，使“專且精”的食品安全執法在“大而全”的市場綜合執法之中有被稀釋的風險。二是食品安全監管業務被“邊緣化”。2014—2016年是我國市、縣級工商、質檢及食藥監部門進行市場監管“三合一”或者“多合一”改革推進較快的幾年[9] 。從近年來國家食藥監局統計年報中監管數據（表2）進行分析，其中主要監管數據如立案查處、無證查處等均出現不同程度下滑。究其原因，一方面與我國大的食品安全形勢好轉有關，另一方面與食品監管在市場綜合執法體制下食品監管業務被邊緣化不無關系。

2.2不同部門監管理念差異有可能削弱執法公平性

長期以來，由于食品安全管理對象的不同造成部門間監管理念存在差異，工商部門負責市場主體準入，通過監管企業主體來規范市場秩序，突出對企業行為管理;而對同樣是風險管理的食品藥品監管和質監部門而言，食品藥品監管部門關注的是人體健康危害程度，質監部門考慮的則是產品是否符合標準體系[10]。三者執法思路、辦案流程、執法文書等都不盡相同。同時由于與新《食品安全法》配套的法規條例尚不完善，基于不同的執法觀念，在處理相同或類似的案件，不同部門的辦案人員可能做出不同的處罰選擇，從而削弱食品安全執法公平性。

2.3權責獎懲錯配可能導致基層食品安全監管人員能動性下降

從基層角度來看，食品安全監管是一項點多面廣事多責任大的工作，基層監管人員承擔的監管任務和壓力往往大于非從事監管工作的其他崗位人員。而基層監管工作的實際卻是檢查發現了隱患，避免了事故，得不到任何獎勵;假如沒查出隱患，恰恰又出了食品安全問題，馬上會受到追責，于是一線食品監管工作成了誰都不愿意干的苦差事[11]。這些抱怨背后是基層食品安全監管的權責獎懲的錯配。在基層食品安全監管工作中，問責機制是一把“雙刃劍”。首先要肯定的是，責任追究能督促其更加盡職盡責，但如果缺乏相應的激勵保障制度加以平衡，使得在實際工作中，一些執法人員往往因擔心擔責而畏首畏尾，不敢大膽工作。市場監管體

制改革之后，食品安全監管工作無疑就會變成基層市場監管人員眼中的責任風險較大的崗位，導致工作積極性、能動性下降。

3結論與建議

3.1主要結論

總體而言，現階段的市場監管改革對食品安全監管工作在融合各部門監管合力、擴大監管覆蓋面，提升監管工作效率等諸多方面有著巨大的推動作用;另一方面，也可能出現綜合執法弱化食品監管工作、執法公平性被削弱、監管人員能動性下降等風險。

3.2政策建議

3.2.1因地制宜，差異化配置食品安全監管資源。

市場監管體制改革的目的是釋放市場活力，服務市場主體，規范市場秩序。“民以食為天”，食品安全作為人民群眾的第一需求，食品安全監管應作為各級市場監管部門特別是基層監督部門的重點工作，因此要各地結合人口數量，城鄉人口比例，食品經營企業業態性質、數量和規模等指標，精細測算出一定標準。在此基礎上科學確定體制改革、財政投入和增長機制等，差異化配置監管資源，做到物盡其用、人盡其責，堵住食品安全風險制度性缺口。

3.2.2盡快建立一套標準、可操作執法體系，規范執法行為。

市場監管體制改革后，在機構建設上，頂層設計要加快標準、高效的執法體系建設，構建共同有效的執法載體，形成具有鮮明特色的市場監管系統文化，避免或盡可能減少機構整合后內生沖突的磨合期;在執法層面上，要盡快統一食品安全案件的執法程序、執法文書，嚴格按照職權法定的原則，認真梳理各部門適用的法律法規、部門規章，界定執法范圍，規范執法行為，實現市場監管整合由“物理整合”向“化學融合”的轉變。

3.2.3科學建立基層執法人員培訓體系和保障體系。

基層是食品安全監管的主要陣地，基層市場監管人員的業務能力、執法水平、精神面貌直接影響人們群眾對食品安全的滿意度和獲得感。因此，新一輪的市場監管機構改革，必須著重加強基層市場監管站（所）建設，財、物配置重心向基層傾斜;建立完善與之配套的培訓機制、管理機制、監督機制及執法保障機制等，適應食品安全形勢發展的新趨勢、新業態;發展科學劃分基層食品安全監管事權，按照監管工作實際，制定職責清單、工作內容，工作標準及獎懲原則，并量化考核評估體系，打消執法人員的后顧之憂;注重加強輿論宣傳，營造食品安全社會共治氛圍，樹立食品安全執法的權威性，不斷增強基層執法人員的自豪感與使命感。

參考文獻

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