城鎮化進程中的農民工問題

黃鑫

摘 要：經濟發展中城鎮化的推進為農村人口逐漸融入城市，帶動城市的發展起到了積極的推動作用。十九大報告也肯定了我國在城鎮化進程中所取得的顯著成就――“城鎮化率年均提高1.2個百分點，8000多萬農業轉移人口成為城鎮居民。”兩大戰略的提出也為未來工作的努力方向提出了明確的指向。但是不可否認，在城鎮化的進程中仍然存在著很多的問題，其中如何引導農業人口順利的過渡進入城市是一個包含多個方面的復雜命題。本文以城鎮化進程中城鎮化率的計算提出問題，對農民工群體由于戶籍制度限制所引發的社會福利非均等化為例來進行研究，以期可以更好地研究城鎮化推進過程中的問題。

關鍵詞：城鎮化 ；農民工；戶籍 ；非均等化

隨著我國經濟發展不斷進入新的階段，伴隨而來的城鎮化進程也在不斷提高，但所引發的一系列問題卻不容小覷：環境污染的加劇、社會矛盾的激化、土地問題如何統籌、新產業如何升級等，都制約著我國進一步的發展。據統計數據顯示，目前我國的城鎮化率為57%，而城鎮化率的計算公式為：城鎮化率=城鎮人口/總人口（均按常住人口計算），但是這樣就出現了一個問題，即統計局公布的57%的城鎮化率是包括那些常住農民工在內的，但其并沒有享受到均等的城市基本公共服務的待遇。所以，統計口徑的選擇并沒有反映社會真正意義上的“城市人口”。

因此，農民工如何得到有效的安置是未來經濟工作的重心所在。本文主要選取了農民工群體作為研究對象，通過對他們在進城務工時所面對的戶籍限制問題從而引發的福利非均等為切入點，來探究戶籍制度應如何進行改革，并尋求應對措施。

一、相關概念界定

（1）城市化與城鎮化。“城市化”一詞首先由西方學者提出，其基本含義為“以農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史演進過程”，具體包括了在此地域上的人口職業的轉變，人口生活地域的遷移，以及土地等生產資料的轉移等等。 “城鎮化”則是中國相關學者根據中國國情將“城市化”的含義加工而來的，從一定的意義上講，“城鎮化”是一個具有中國特色的概念。

（2）農民工。農民工是指戶籍仍在農村，進入城市務工或從事非農業生產性勞動超過六個月的勞動者，而農民工又依據其就業范圍是否在戶籍所在地的城市分為本地農民工和外出農民工，本文所研究的對象主要為外出農民工，即這些農民工的戶籍地與其務工地相距較遠，不同地區不同的戶籍政策的差異可能對這些農民工產生更大的影響。

截至2016年末，中國農民工數量已經超過了2.8億，按照目前的經濟發展的趨勢預測，未來農民工的數量將會超過6億，他們如果長期處于夾層中生活，受到二元經濟結構的影響而享受不到應有的社會福利等一系列保障，將會引起社會矛盾。

二、農民工戶籍涉及的社會福利差距

（1）義務教育差距。在中小學教育方面，城市的教學硬件和師資力量優于農村，這是毋庸置疑的，但是隨著近幾年“學區房”的熱潮，從一個側面映射著可能連本地居民都不能完全地享受優質的教育資源，更不要說外來的農民工子女了。《2016年全國教育事業發展統計公報》顯示，2016年全國義務教育階段在校生1.42億人，其中在校生中進城務工人員隨遷子女共1394.77萬人，占比9.8%，是一個非常龐大的群體，此外，除了初級教育階段，發達地區的高考制度也非常嚴格，許多外來人口只能回原戶口所在地高考。

（2）住房制度差距。國家出臺經濟適用房的出發點是要解決低收入群體住房難的問題，但是高門檻卻將農民工排除在外。2017年經濟適用房申請條件規定，申請人應具有本市戶籍，且申請人和共同申請人不擁有任何自由形式的住房和建房用地。同樣的，根據《住房公積金管理條例》，住房公積金的繳納僅限于城鎮的企事業單位的在職職工，也就意味著非本地戶籍的農村戶籍的非農業從業人員，是不需要繳納公積金的，也無法取得公積金的保障。

（3）五大保險制度差距。農民工群體普遍的文化水平比較低，且流動數量大，因而其就業主要有以下特點：職業轉換周期短，能夠迅速上崗；崗位所需要的技術含量水平低；工作環境惡劣；勞動強度大，遠遠超過八小時工作時間的限制；極易受到身體以及精神上的傷害；受到侵害之后的維權意識淡薄，即使有維權意識，高昂的維權成本和相關知識的欠缺也使他們放棄追償。

由農民工所從事工種的特點來看，長時間的勞動使他們落下了許多病根，但是我國目前的醫療保障體系還存在著一定的欠缺，造成了許多農民“有病不敢看”的局面。現行的城鄉居民醫療保險存在兩個顯著的局限性：一是報銷比例偏低，且名目繁多，不在名單上的藥品不可報銷；二是便攜性差，異地看病且不方便。此外，失業保險和養老保險，在農民工這里也得不到充分體現。一是農民工法律意識相對淡薄，許多企業老板通過支付高工資來逃避交保險；二是農民工具有流動性，凝聚力和向心力較弱，具有“候鳥”特征，工作并不固定。所以，為農民工繳納全部保險費用的企業少之又少。

三、我國戶籍制度改革的困境

（1）戶籍制度下公共服務財政支出的成本問題。我國的地方性公共財政支出的大部分是由地方政府自己承擔的，中央財政補貼的部分所占比重很小，而接納外來流入人口并賦予其均等的權利，就意味著地方政府要自己買單，所以地方政府的積極性并不高。

由上表可以看出，在教育的公共服務的提供中，地方政府的負擔比例近幾年一直在94%左右，遠遠高于中央財政負擔的比重。

（2）落戶政策的放松覆蓋面狹窄問題。在公共服務和社會保障分權制的責任下，地方政府如果要放松落戶的政策， 必然會首先優先選擇高知識、高技能人才，即能為當地發展做出一定貢獻的人才，而不是知識技能相對較低勞動力人口。以上海市為例，2017年公布的最新的落戶政策中，針對普通勞動者的落戶政策中僅“積分”一項，年齡積分、學歷積分、專業技能積分等都使得農民工較難滿足。

（3）戶籍制度的改革與城鎮管理體制的銜接問題。我國正處于工業化、城鎮化改革的縱深發展時期，城市人口的形態也是不斷變化的，但現行制度的行政級別的劃分是歷史形成的，大大制約了人口規模增長的潛力，大城市由于區域環境承載量的限制不能夠接納更多的人口，而發展潛力巨大的中小城市因為行政體制的限制而不能被定義為大城市，抑制了戶籍人口的增加。

（4）戶籍制度改革中土地的處置問題。在中國農民的觀念中，土地不僅是一種生產的資料，更是情感上的依賴。但是，很多地方在推進戶籍制度的改革時，實行了以土地換戶口的探索，要求在申請落戶的同時或在一定過渡期后退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，引發了農民不滿的情緒。

四、關于推進戶籍制度改革措施的思考

（1）改革公共服務支出中分擔比例分配，提高中央政府比重。由世界上大多國家的發展經驗來看，在社會福利保障中，中央政府承擔的比例較高，我國想要推進改革，就必須進行中央和地方公共財稅體制改革，健全公共教育、醫療的成本分擔機制，重點補貼流入人口需求大的項目建設，力求做到地區公平。

（2）剝離戶籍上附著的社會利益，弱化戶口價值。現行的戶籍改革之所以困難，流動人口落戶之所以艱難，歸根到底是戶口上附著的社會利益太多，新入戶籍會瓜分本就不足的社會福利。因此，未來戶籍制度改革的核心就是“減負”，將戶口上的各種福利進行分解，還原戶籍僅作為一種人口管理的工具作用，促進城鄉公共服務一體化、均等化，逐步削弱戶口的價值。

（3） 政府完善相應配套城鎮管理體制，加強公共服務。改革開放之后的勞動力的自由流動促使新中國成立之時設立的行政管理的層級制度發生了一定的變化。許多小城鎮的人口規模大大超過了設定的初衷，但是行政級別在一定時期中的固定使得機構設置不能滿足管理的需要，最多只能照顧到也是不斷增加的戶籍在冊人口。因此，要根據人口規模改革政府機構和人員編制，弱化行政級別制度，在一些流動人口比較多的地區，可以設立省直管等方式，來逐漸探索管理體制改革的方向與路徑。

（4）妥善安置離地農業人口，保障其基本權益。農民工進城務工是為了獲得更好的物質生活條件，但并不意味著他們選擇放棄土地上的一切權利，法律賦予農民附著于土地上的財產權利是神圣而不可侵犯的，對于那種迫使農民拿土地換戶籍的行為要嚴厲制止，嚴格遵守物權法和土地承包法，以解決農民在農村集體地上經營權、抵押權以及處置權和收益權，改革的方向可以向流轉的層面靠近，但是要在法律允許的范圍內進行，且充分尊重農民個人的意愿，確保他們的基本利益得到保障。

參考文獻

1.王列軍，等.完善城鎮化進程中的社會政策.中國發展出版社，2013（06）.

2.李鐵，喬潤令，等.城鎮化改革的地方實踐.中國發展出版社，2013（03）.

3.易鵬.中國新路――新型城鎮化路徑.西南財經大學出版社，2014（01）.

4.劉語晴.新時期我國戶籍制度改革研究.新疆大學，2017.