政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式與主體相關(guān)問(wèn)題探索

孫丹丹

摘 要：政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式的推行及發(fā)展，屬于政府服務(wù)模式及服務(wù)機(jī)制的重要革新。因?yàn)榧{入了社會(huì)力量這一全新主體，服務(wù)方式中原來(lái)的雙方關(guān)系逐漸變成政府、社會(huì)力量及公民三種關(guān)系。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式的使用效果在較大限度上取決于三個(gè)主體之間的情況。唯有從理論上弄清三方之間的關(guān)系，方可有利于促進(jìn)三個(gè)主體間形成合作共贏的局面，促進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)；主體關(guān)系；組織間關(guān)系

20世紀(jì)90年代，隨著國(guó)家發(fā)展的現(xiàn)代化，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式已成為國(guó)內(nèi)政府提供服務(wù)的關(guān)鍵途徑。但是，關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的模式及主體問(wèn)題，不管是在實(shí)踐中或者在學(xué)術(shù)界都存在不同的看法。就現(xiàn)存的政策資料來(lái)說(shuō)，存在的分歧重點(diǎn)表現(xiàn)在三個(gè)方面：①合同外包是否屬于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式的唯一一種；②政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)下的“政府”該怎樣理解，行政單位是否屬于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的唯一對(duì)象；③行政單位可否成為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的承擔(dān)對(duì)象，相關(guān)學(xué)者表示，唯有社會(huì)組織方可成為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的承擔(dān)主體。

一、主體間聯(lián)系的理論模型

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)具備技術(shù)與價(jià)值兩個(gè)維度，不僅要注重其公共產(chǎn)品性質(zhì)的技術(shù)維度，還要重視公共利益取向的價(jià)值維度。就技術(shù)維度入手，能把主體間聯(lián)系總結(jié)為委托與代理關(guān)聯(lián)，該種關(guān)系從本質(zhì)上體現(xiàn)了以改造技術(shù)、提升效率為目的的主體間關(guān)聯(lián)狀態(tài)；但該種關(guān)系無(wú)法充分體現(xiàn)主體間的責(zé)任與利益等具備倫理價(jià)值的關(guān)聯(lián)狀態(tài)。針對(duì)價(jià)值維度來(lái)說(shuō)，責(zé)任與利益關(guān)聯(lián)體現(xiàn)了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式中主體之間關(guān)聯(lián)的價(jià)值取向。但是，上述兩種關(guān)系僅僅體現(xiàn)了一個(gè)方面，合作關(guān)系方是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式下主體間關(guān)聯(lián)的根本目標(biāo)。不管是從技術(shù)維度上研究主體之間的委托與代理關(guān)系，或者從價(jià)值維度上研究主體之間責(zé)任與利益關(guān)系，均是為形成主體之間一種合作關(guān)系。就委托―代理關(guān)系與責(zé)任―利益關(guān)系朝著合作關(guān)系演變的過(guò)程，制度與信任發(fā)揮出了非常關(guān)鍵的連接與整合意義。基于制度與信任的合作聯(lián)系，屬于主體之間關(guān)聯(lián)的最佳狀態(tài)。

委托與代理關(guān)系主要指任意一種牽扯非對(duì)稱數(shù)據(jù)的交易，而具備數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)的一方就是代理者，另一方就是委托者，二者關(guān)系的關(guān)鍵問(wèn)題在于：委托者監(jiān)督代理者的工作是很難的一件工作，需要采用合適方法激勵(lì)代理者更好根據(jù)自身的意愿做事。因?yàn)榇嬖谛畔⒉粚?duì)稱性，委托與代理關(guān)系下存在兩大問(wèn)題，即逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)。在非對(duì)稱數(shù)據(jù)合同之后出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)，而逆向選擇就出現(xiàn)在非對(duì)稱數(shù)據(jù)合同已簽。因?yàn)榫哂行姓?qiáng)制性，再加上政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式的選取機(jī)制與合同管理制度等，出現(xiàn)在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同以后的道德風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象更加普遍。所以，本文主要從道德風(fēng)險(xiǎn)角度進(jìn)行研究。

二、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式與主體間的關(guān)系

1.主體之間市場(chǎng)交易關(guān)聯(lián)

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式下主體之間有著市場(chǎng)交易關(guān)聯(lián)，最常見(jiàn)的是以各政府為主的購(gòu)買(mǎi)主體與各種社會(huì)力量組成的承擔(dān)主體間市場(chǎng)交易聯(lián)系。購(gòu)買(mǎi)主體與承擔(dān)主體根據(jù)市場(chǎng)等價(jià)交換原理展開(kāi)交易。交易主體站在平等的地位，彼此獨(dú)立并維持一定距離，二者都能轉(zhuǎn)變新的購(gòu)買(mǎi)對(duì)象或出售人員以規(guī)避依賴關(guān)系。購(gòu)買(mǎi)主體間盡管有契約關(guān)系并能夠進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間合作，但二者均是根據(jù)自己效益最佳化目的而不是基于承諾或者其他原因。該種關(guān)系是基于原來(lái)政府獨(dú)立運(yùn)行并提供服務(wù)職能時(shí)缺少的一種關(guān)聯(lián)。正是因?yàn)榘咽袌?chǎng)機(jī)制融進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式之中，方可防止以往因政府壟斷服務(wù)運(yùn)行所造成的各種低效現(xiàn)象。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式下再施加公共服務(wù)模式，融合了政府行政制度與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制度的優(yōu)勢(shì)，有助于提升公共服務(wù)供應(yīng)率，有助于財(cái)政部門(mén)真正發(fā)揮出政策的作用。

2.主體之間的嵌入性

嵌入性也稱作根治性，即經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中社會(huì)嵌入性，指社會(huì)力量對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響。結(jié)合嵌入模式的差異，能將之分成關(guān)系性嵌入與結(jié)構(gòu)性嵌入。

（1）關(guān)系性嵌入。主體之間關(guān)系性嵌入主要指政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式的主體嵌入到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中關(guān)系體系內(nèi)并受其干擾與約束。根據(jù)主體之間作用的頻次及感情強(qiáng)弱、親密性及互惠交換，能把關(guān)系種類分成強(qiáng)關(guān)系與弱關(guān)系。前者促使主體之間合同更有默契，極易出現(xiàn)主體之間的學(xué)習(xí)與模仿，主體之間有更高的信任程度，進(jìn)而降低不穩(wěn)定性因素造成的風(fēng)險(xiǎn)。但后者通常表示主體之間在理論體系、經(jīng)驗(yàn)背景上存在明顯差別，進(jìn)而更能為對(duì)象提供新的數(shù)據(jù)及資源。

第一，專業(yè)性數(shù)據(jù)傳送。數(shù)據(jù)在主體之間傳送受嵌入關(guān)系的干擾。數(shù)據(jù)存在一定的質(zhì)量差別，同一網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的數(shù)據(jù)傳送質(zhì)量會(huì)更好。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的公共網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)以后，主體間專業(yè)數(shù)據(jù)的傳送會(huì)更加高效。比如，購(gòu)買(mǎi)主體經(jīng)過(guò)向承擔(dān)主體購(gòu)買(mǎi)服務(wù)能掌握本行業(yè)物品的最新情況及今后的發(fā)展方向，能更加深刻認(rèn)識(shí)到對(duì)現(xiàn)存技術(shù)革新的重要性；而且承接對(duì)象在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下能共享實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與傳遞默會(huì)性理論，進(jìn)而決定是否需要對(duì)現(xiàn)行的技術(shù)加以革新；評(píng)審對(duì)象通過(guò)嚴(yán)格的評(píng)價(jià)承接對(duì)象的服務(wù)效果，能在實(shí)踐過(guò)程提升評(píng)審水平與評(píng)審效果；在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式下提升國(guó)家治理質(zhì)量。

第二，主體之間互惠性。與處在市場(chǎng)交易關(guān)系下的主體不一樣，當(dāng)某個(gè)主體在運(yùn)營(yíng)中面臨阻力時(shí)，其他主體擯棄短期效益而提供一定的幫助共同渡過(guò)難關(guān)。該種缺乏理性的行為主要原因是主體間交易完成后依舊有共同經(jīng)歷會(huì)一直干擾各主體的行為，使之在缺少可預(yù)期效益的狀況下依舊會(huì)提供資源。主體之間關(guān)系性嵌入將出現(xiàn)自利企圖下不能產(chǎn)生的互利關(guān)系。

第三，事后扶持。在有限理性與機(jī)會(huì)主義環(huán)境下，不僅產(chǎn)生了簽約成本，還誘發(fā)了履約成本。資本專業(yè)性、不穩(wěn)定性及交易頻率共同決定了交易特點(diǎn)，同時(shí)交易特點(diǎn)約束了治理體系的選取。主體之間的交易頻率不多且沒(méi)有因此進(jìn)行專屬性資本投資時(shí)，主體之間關(guān)系作用不大，這時(shí)只是依靠市場(chǎng)體制就能治理。當(dāng)主體之間簽約并展開(kāi)專屬性資本投資時(shí)，某一主體的有限理性與機(jī)會(huì)主義行為就會(huì)導(dǎo)致資本專用主體受到巨大損失。所以，盡管有合同做約定，主體間出現(xiàn)了契約關(guān)系，也不想開(kāi)展專屬性資本投資，此時(shí)主體之間關(guān)系性嵌入對(duì)全面履約是非常關(guān)鍵的。

第四，主體之間適應(yīng)性。主體之間如果僅僅是單純的市場(chǎng)交易關(guān)系時(shí)，資產(chǎn)的分配主要基于價(jià)格制度，且通常生產(chǎn)對(duì)象的調(diào)整是滯后于市場(chǎng)改變的。該種落后維持的時(shí)間愈長(zhǎng)所產(chǎn)生的資源次優(yōu)分配時(shí)間也會(huì)越長(zhǎng)。如果是因?yàn)楫a(chǎn)品及服務(wù)本身的性質(zhì)決定了研發(fā)及生產(chǎn)的時(shí)間較長(zhǎng)，這種情況將較為嚴(yán)峻。但當(dāng)主體之間有嵌入關(guān)系時(shí)，因?yàn)閿?shù)據(jù)交流溝通科學(xué)，不僅使購(gòu)買(mǎi)者可以及時(shí)了解應(yīng)用主體的基本需求信息并傳送給承接方，而且購(gòu)買(mǎi)主體能快速?gòu)脑u(píng)審方那里獲得對(duì)承接方服務(wù)效果的評(píng)價(jià)報(bào)告。

（2）結(jié)構(gòu)式嵌入。結(jié)構(gòu)式嵌入指主體間組成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)嵌在由其構(gòu)建的社會(huì)結(jié)構(gòu)當(dāng)中，并遭受來(lái)源于社會(huì)結(jié)構(gòu)中理論、價(jià)值觀等要素的干擾。實(shí)際上，結(jié)構(gòu)式嵌入主要體現(xiàn)為主體之間受所在地區(qū)特定的信任程度、習(xí)俗及價(jià)值觀等特點(diǎn)的干擾。

第一，經(jīng)濟(jì)外界性和地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。針對(duì)我國(guó)地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式的落實(shí)情況，發(fā)展最快速的是上海及東南沿海區(qū)域，這和本地的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)及經(jīng)濟(jì)外界性是脫離不開(kāi)的。這個(gè)區(qū)域是中國(guó)改革開(kāi)放的重要地區(qū)，新知識(shí)與新思想逐漸被激發(fā)并得到快速傳遞，促使地區(qū)內(nèi)各主體取得了其他區(qū)域主體所沒(méi)有的競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值。作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)相對(duì)比較發(fā)達(dá)的區(qū)域，其信任的群眾社會(huì)傳統(tǒng)與社區(qū)參與度，給政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式的實(shí)行帶來(lái)了外界文化支撐。正是該種特殊的地區(qū)文化和思維方式，給政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式的改革及發(fā)展帶來(lái)了持續(xù)發(fā)展的土壤及內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

第二，內(nèi)生交易資金和反復(fù)博弈。相關(guān)學(xué)者表示交易資金分內(nèi)生交易資金與外生交易資金。前者主要指主體在進(jìn)行交易時(shí)獲取更多的效益而犧牲他人的利益所造成的效率損害；后者指主體在進(jìn)行交易時(shí)直接性和間接性出現(xiàn)的資金。而內(nèi)生交易資金出現(xiàn)的根本是數(shù)據(jù)不對(duì)稱造成的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)等現(xiàn)象。當(dāng)主體之間的交易是根據(jù)個(gè)人及單次進(jìn)行的信任博弈時(shí)，因?yàn)榇嬖跀?shù)據(jù)不對(duì)稱性，難以創(chuàng)建出高質(zhì)量的信任關(guān)系。但主體之間的關(guān)系嵌進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)當(dāng)中時(shí)，主體間行為將受到該地區(qū)特定的信任能力、習(xí)俗及價(jià)值觀等特點(diǎn)的影響。此時(shí)主體之間關(guān)系將會(huì)轉(zhuǎn)變成社會(huì)施加的、反復(fù)的信任博弈，由此就減少了交易成本。

第三，多次嵌入和治理體制。通過(guò)對(duì)治理結(jié)構(gòu)的研究發(fā)現(xiàn)，要注意合同簽訂之后出現(xiàn)的“根本性變化”。在簽訂合同以前，主體之間的交易會(huì)產(chǎn)生多人競(jìng)價(jià)的狀態(tài)；但是履約過(guò)程，因?yàn)榇嬖趯傩再Y本，導(dǎo)致少部分人交易替代了多人競(jìng)價(jià)狀態(tài)。此時(shí)交易一方極可能使用對(duì)方的專屬性資本投資而形成機(jī)會(huì)主體行為。為避免這種情況的發(fā)生，基于主體間關(guān)系的各種屬性實(shí)施多次嵌入的治理體制是非常有效的途徑。購(gòu)買(mǎi)主體防止自身被某個(gè)承接主體限制，能嘗試同時(shí)委托若干個(gè)承擔(dān)主體的計(jì)劃安排。該種安排促使若干個(gè)承接主體間出現(xiàn)相互督促、相互競(jìng)爭(zhēng)的局面，其本質(zhì)就是在若干個(gè)承接主體間創(chuàng)建出一種多次嵌入的關(guān)系，進(jìn)而避免某個(gè)承接方的機(jī)會(huì)主體現(xiàn)象。

三、結(jié)語(yǔ)

總之，在我國(guó)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)屬于政府采購(gòu)內(nèi)的一種，其模式主要包含合同承包、政府支持與憑單制。而我國(guó)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中購(gòu)買(mǎi)主體包含行政機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)、司法部門(mén)、具備行政管理功能的事業(yè)單位、黨政部門(mén)、引入行政編制控制且資金由財(cái)政承擔(dān)的團(tuán)體組織等等，其承接對(duì)象有社會(huì)社團(tuán)、私人單位，還包含提供公益職能的事業(yè)單位及其他行政機(jī)構(gòu)。

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（責(zé)任編輯：蘭卡）