中國現代化城市地下空間開發利用的系統思考

楊陽 鄭妮

〔摘要〕 隨著現代化城市建設的發展，地下空間開發利用逐漸被很多城市提上重要議事日程。本文以系統論的基本思想為指引，從城市地下空間開發利用現狀出發，厘清城市地下空間對緩解地上和地面空間擁堵、合理增加城市土地資源等方面的重要意義，在此基礎上以城市地鐵建設為例，進一步探討地下空間開發利用面臨的難題，并針對問題就地下開放利用的整體性規劃、適度性建設、適宜性條件、公共性市場、均衡性運營、法治保障等方面提出建議。

〔關鍵詞〕 地下空間 開發利用 系統論

〔中圖分類號〕TU984.113 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0694（2018）03-0017-09

〔作者〕 楊 陽 碩士研究生 四川省社會科學院研究生學院 成都 610072

鄭 妮 副教授 中共四川省委黨校（四川行政學院） 成都 610072

現代城市地下建筑的出現，一般以1863年英國倫敦建成的世界上第一條城市地鐵為標志。〔1〕自此以后，現代化城市地下空間如雨后春筍，不斷涌現在人們的視野中。首先，隨著中國城市現代化建設的發展，城市面臨的人口、資源、環境危機日益嚴重，三者之間的矛盾正在影響著人們的日常生活乃至整個城市空間的規劃與管理。進一步講，中國城市化進程十分迅速，與此相對應的是城市土地消耗快速，可利用土地面積逐年減少。城市化進程加快與城市土地資源稀缺的矛盾日益尖銳，按照現有城市擴張速度計算，很多城市在不久的將來可能面臨無地可用的窘迫境地。因此，從現實和長遠兩方面來看，城市地下空間的綜合開發和利用將成為城市空間發展的重要趨勢。

近年來，中國很多城市都在積極探索如何更有效地利用地下空間的問題，如很多城市都建設了大量的地下交通設施，在很大程度上緩解了地面交通不足的問題。其中，地下軌道交通（地鐵）作為城市地下空間開發的最主要內容之一，對改善城市公共交通提供了有力支撐。甚至可以說，城市地鐵建設是現代化城市地下空間開發利用的關鍵。

一、中國城市地鐵整體開發建設概況

整體而言，現階段中國正在穩步發展和開發利用城市地下空間，發展態勢總體良好，以城市地鐵建設為例，呈現出以下幾個特點：

1.中國城市地鐵建設起步晚、發展迅速

中國城市地鐵建設起步較晚，直到1969年北京市才建成全國第一條地鐵，是中國首個擁有地鐵的城市，1979年香港地鐵開始為乘客提供市區地鐵列車服務，直到2000年，中國也僅有北京、香港、天津、上海、廣州等城市建設有地鐵，城市地鐵開發建設起步晚、初期進程緩慢。2004年后，中國城市地鐵建設整體步伐加快，各大城市相繼建設地鐵。根據中國城市軌道交通協會發布的《2017年城市軌道交通行業統計報告》，截至2017年12月，中國內地已開通地鐵并投入運營的城市（以首條軌道交通開通時間排序）達到34個，運營線路長達3884公里，占城軌交通線路總長度77.2%；且有62個城市的軌道交通網規劃已經獲得相關部門的批復，規劃總里程長達7321.1公里。〔2〕城市地鐵建設進入了快速發展的新階段，預計不久將會實現多元化的結構模式和網絡化的運營方式。

2.中國城市地鐵建設范圍持續不斷擴大

近年來，隨著經濟的不斷發展，中國城市地鐵建設的范圍不斷擴大。從各城市的行政級別上來看，北京、重慶、上海、天津等四個直轄市均已建設多條地鐵線，并受到廣大市民的青睞。除直轄市外，從地區上來看，東北地區（黑龍江、吉林、遼寧），西北地區（陜西），華中地區（湖北、湖南、河南、江西），華東地區（江蘇、浙江、安徽），西南地區（四川、貴州、云南），華南地區（廣東、廣西、福建）等17個省的省會城市目前都已開通并運營地鐵；部分地級城市也開通了地鐵，例如蘇州、東莞、寧波、無錫、青島等城市；除此之外，港澳地區的香港地鐵已經比較發達，澳門的首段地鐵系統最快可望于2019年12月建成啟用。

3.各地區城市地鐵開發建設差距較大

以直轄市和副省級城市地鐵運營條數可以看出，中國各地區的城市地鐵開發建設差距較大。其一，直轄市地鐵運營條數相對較多，截至2017年12月，北京地鐵已有22條線路投入運營，是所有城市中運營條數最多的；上海、天津、重慶分別開通運營17條、6條、6條，四個直轄市運營條數總計51條。其二，華南地區副省級城市地鐵運營條數總計24條，廣東省廣州市和深圳市的貢獻最大，分別多達13條和8條，而廣西南寧市和福建廈門市卻只有2條與1條。其三，華中、華東、東北、西南四個地區的副省級城市地鐵運營條數相當，分別為15條、14條、13條、11條，與直轄市地鐵運營條數相比還有一定距離。其四，港澳地區地鐵建設最快的是香港，截至2017年底，香港地鐵開通里程居中國前十，世界前二十，已擁有11條路線；而澳門地鐵正處于在建狀態。其五，西北地區僅有西安市開通了3條地鐵運營線，是國內地鐵建設相對不發達地區，各地區的地鐵建設差距很大，不同地區的城市地鐵建設現狀也各不相同。

4.各大城市地鐵建設逐步實現網絡化運營

隨著中國城市地鐵建設的不斷發展，各個城市的地鐵運營線路相繼增加，運營組織管理開始從單線運營轉化為網絡化運營。地鐵網絡化運營有必要構建完善的管理體系，確保地鐵安全可靠、高效運營，并努力打造以“安全地鐵、高效地鐵、人文地鐵”為核心的地鐵服務品牌。〔3〕以成都為例，經過2010年9月到2017年底的快速建設，全市現已基本形成“米”字型地鐵線網，以天府廣場為中心，東至龍泉，南到高新區，西抵溫江，北達新都，六條線路相互交錯，14個站點可同站換乘不同線路。通過運營車站與線路的連接，形成了規模大、功能強的客運網絡，線路之間與車站之間基本實現互聯互通與資源共享，使地鐵逐漸融入到每個市民的日常生活中。

二、中國城市地鐵建設及地下空間開發利用的重要意義

地下空間是指巖層或土層中天然形成或經人工開發形成的空間。〔4〕城市地下空間是城市空間不可或缺的組成部分，需與城市地上空間和城市地面空間共同規劃管理與開發利用。城市地下空間的種類很多，其開發利用的形式主要包括地下車庫、地鐵車站和區間、地下商場、地下娛樂場所、地下過街通道、地下市政公用設施、地下倉庫等。〔5〕中國大多城市開發地下空間主要是為了緩解地面交通壓力，于是以地鐵線路作為地下空間開發的骨架，往往同其他地下空間一并建設，共同組成一個強大的地下空間體系。

第一，城市地鐵建設及地下空間開發利用能最大限度利用城市土地資源，有效緩解地上和地面空間擁堵的矛盾。隨著改革開放不斷深入，中國經濟發展迅速，不少農村人口大量涌入城市，城市規模日漸擴大。因而城市土地資源變得越來越緊缺，城市現有的基礎設施供不應求，地面與地上空間越來越擁擠，交通堵塞已成常態，城市環境不斷惡化，這些城市問題已然演變成“城市病”，亟需“醫治”，城市地鐵建設與其他地下空間開發迅速吸引城市設計人員的眼球。

第二，城市地鐵建設及地下空間綜合開發的程度越高，所產生的綜合效益也越高。城市地鐵建設有利于城市各類建筑物功能有機結合，地鐵建設會伴隨著地下商場、地下娛樂場所等地下空間的“誕生”，大規模的地下空間開發利用，不僅大大降低了投資成本，而且與城市其他建筑物相互依存、價值互補，有力地提升了現代化城市建設的質量與效率。〔6〕另外，城市地鐵的開發，還有效緩解了地面壓力，使城市地面更加整潔、生存環境更加舒適，達到美化綠化城市的效果，從而提高市民的生活質量。

第三，城市地鐵建設及地下空間的開發利用，可以合理增加城市土地資源。在城市地鐵建設之前，城市土地資源主要是指地面和地上空間，隨著地鐵及其他地下空間的不斷開發利用，地面以下的空間成為一種“新型”國土資源，無論在理論還是在實踐中，地下空間成為自然資源已達成共識。〔7〕地下空間作為一種特殊的國土資源，對增加城市土地資源具有重要意義，為推動城市科學高效地建設與發展提供重要基礎條件。

第四，城市地鐵建設及地下空間的開發利用能適度減少能源消耗。能源枯竭威脅著世界經濟發展，現有的煤、石油、天然氣等自然資源儲量有限，難以維系當前經濟快速發展。一方面，我國石油和天然氣儲量都比較少，合理利用和節約能源是經濟發展必由之路，地鐵建設與地下空間開發能有效緩解能源消耗。另一方面，地下空間具有恒溫、恒濕、避光、隔熱、安全等特征，相比較巨大的地上綜合體建筑，地下空間在能源消耗方面具有獨特優勢。〔8〕

三、中國城市地鐵建設及地下空間開發利用存在的主要問題

近年來，中國城市地鐵建設步伐加快，國內各大城市的地下交通已進入網絡化運營的新時代，但是與發達國家相比，在開發利用過程中仍存在不少問題，主要體現在整體規劃、前中期規劃、地質勘察、地上地下協調、網絡化運營和法治保障等方面。

1.整體規劃和系統開發缺乏綜合思考

目前中國地下空間開發利用普遍缺乏整體規劃和系統開發。雖然部分大中型城市的地下空間開發力度已經大大增強，但是對地下空間的長遠發展仍沒有一個完整的規劃體系和布局，“各自為政”“行政區隔”“重復開挖和填埋”等現象在一定程度上存在。相比日本、瑞典、芬蘭、挪威、加拿大等一些地下空間開發利用較為成熟的國家還有一段距離，〔9〕這些國家和地區都將城市地下空間整體規劃作為開發利用的重要內容。譬如日本在立法、規劃、設計、經營管理等方面已形成一套相對完善的地下空間開發利用的法律法規體系，其中《共同溝特別措施法》早在上世紀六十年代初就已公布并實施，這部法律號稱世界第一共同溝法。〔10〕另外，地下空間的研究和建設涉及到土木、建筑、環保、防災等各個領域，每一項地下工程都需要經過縝密細致的調研，并確保各項工程環環相扣。但中國實際地下空間開發過程中，各個領域缺乏協商溝通和統籌規劃，大家都單獨作為，使得開發利用的成本較高，有些城市在建設過程中甚至出現塌陷的問題，并造成不必要的人員傷亡，對地下空間的開發利用亟需整體規劃、系統設計。

2.前期規劃和中期建設未能有效銜接

當前不少城市地下空間的開發利用沒有將前期規劃和中期建設有效銜接，很可能導致地下空間開發利用不當或過度，從而導致一系列的地質環境問題。其一，地下空間過度開發會對地下水造成污染，建成后地下建筑物阻滯地下水的排泄，從而改變地下水的方向，并引起地下水位的升降。其二，地下工程過度開發會使其在施工中或竣工后巖土整體移動、沉降或變形，進而導致洞室的圍巖失穩。其三，地下空間過度開發會對臨近建筑物和管線造成一定的影響，主要表現為地表傾斜損害、地表曲率損害、地表水平變形損害等。其四，地下空間過度開發很可能引發地質災害，開發后巖土棄渣堆得又高又陡，遇暴雨后易發生堆積體邊坡失穩、滑移、泥石流和崩塌等地質災害。〔11〕因此，地下空間開發利用必須控制在適度范圍內。

3.地質構造和巖土狀況缺乏深入勘察

城市地下空間的開發利用必須對其適宜性進行深入勘察和研究。遺憾的是，雖然業內對地下空間適宜性的系統研究在以下六個方面已達成共識：地形地貌、地質構造、巖土類型、水文地質條件、不良地質現象、對已有建筑物的影響等，〔12〕但目前中國在巖體條件的適宜性這一問題上仍未形成一套完整的評價指標體系和比較客觀的評分標準。在實際工作中，評價方法的實用性與有效性至關重要，采用更加精細化、標準化的評價方法才能充分反映該地區地質環境特征和地下空間開發適宜性的實際情況。基于對以上六方面的系統、深入與綜合的調查分析，對多源復雜的影響因子進行層次分解、量化分析和重新構建，才能更精準地評估出該區域開發地下空間的適宜程度。

4.地上空間和地下空間未能充分協調

地下空間規模過大或過小都不利于整個城市的協調發展，目前城市建設中缺乏地上空間和地下空間協調開發的理念和機制。隨著經濟高速發展，城市建設步伐日益加快，城市規模漸漸擴大，人們創造的“深圳速度”不斷被刷新，大部分城市的地上空間開發利用幾乎達到飽和狀態，因而城市建設者們將視野投向了地下空間。然而中國現有的地下空間開發技術還未成熟，尤其在已經建設好的城區開發更是極大地增加了開發成本和技術難度。這不僅需要綜合考慮整個地下空間建設的規劃，更需要克服對地上空間造成傷害的問題，因此必須對地上空間和地下空間開發創設充分的協調機制。這方面，多倫多的地下步行道系統就值得我們借鑒學習。20世紀70年代，多倫多已建成4個街區寬、9個街區長的地下步行道，并將100多個地面的出入口與市政廳、火車站、證券交易所、地鐵乘站等城市功能主體有機銜接，進一步將地面上的花園與噴泉互相連通。〔13〕

5.地鐵建設與網絡化運營未能統籌管理

隨著地鐵網絡化運營時代的開啟，產生了運營主體不協同、運營風險大幅度增加等新問題。一方面，地鐵運營主體不同，不同線路的運營方式各異，從而導致了同站換乘后計價方式的不同，例如天津市地鐵1、2、3號線按區間計價，而地鐵9號線按里程運價率計價，出現了在同一車站乘坐不同地鐵線路其收費不一致的問題，因而有必要加強運營主體之間的協同，推動地鐵網絡化運營。另一方面，網絡化運營成本增加運營風險，突發事件很可能導致連鎖反應，甚至使整個運營系統受到影響；單線運營時，每一條線路上遇到突發事件后，可以集中所有的資源突擊解決該處的問題，不會影響其他地鐵線路的正常運營，還會增加應急處置的有效性。與單線運營相比，城市地鐵網絡化運營需要更專業和高效的處理突發事件的人員、技術，也需要更高的應急處置與救援能力。

6.開發利用與運營管理缺乏法治保障

法治保障是推動地下空間開發利用的重要因素，但目前中國沒有一部法律法規專門規定地下空間開發利用。一方面，國家層面關于地下空間的規定僅有2011年修正的部門規章《城市地下空間開發利用管理規定》，近七年該規章沒有進行過修正，同時沒有制定其他新的法律法規或部門規章，但這段時間正是中國地下空間開發利用飛速發展時期，因而缺乏支撐地下空間開發利用和運營管理相關的法治保障，這是當前比較嚴峻的問題。另一方面，當前城市地下空間開發利用的部門規章是住房和城鄉建設部發布的，而地下空間開發利用涉及人防、建設、市政、環保、電力、交通、電信等部門，該部規章很難有力指導各方開展城市地下空間開發利用的實際工作，因而有必要盡快出臺行政法規，增強法律效力。

四、若干建議

針對地鐵建設與地下空間開發利用過程中出現的規劃、勘察、協調、運營、法治保障等問題，結合國情，本文提出如下建議：

1.前瞻性思考地下空間開發利用的整體性規劃

地下空間的開發利用需要契合城市規劃的合理性、統一性和整體性。系統規劃包括總體規劃、分區域規劃、控制性詳細規劃等，因而地下空間開發利用需要系統思考這幾類規劃。地下空間建設工程量大，涉及范圍廣，需要政府統一領導，并吸收各相關行業的專家組成“城市地下空間開發利用規劃領導小組”，在建筑師、人類學家、社會學家、心理學家、社會學家、政治家、城市規劃設計師等共同努力之下，制定操作性較強、能夠解決城市問題、全面整體的地下空間開發利用規劃，〔14〕使中后期能分期分批高效地完成工程項目。

2.理性推動地下空間開發利用的適度性建設

地下空間開發利用具有不可逆性，必須適度開發，需要前期規劃與中期建設有效銜接。中國地下空間相比發達國家開發得比較晚，大部分城市的地下空間開發都是近幾年才相繼出現在我們的視野中，為了城市更快速的發展，城市地下空間開發項目存在部分盲目追求建設數量的問題，從而忽略了適度開發的問題，導致建成后的地鐵或其他地下空間引發一系列的地質問題。因此，經過合理、統一和科學的整體規劃后，中期建設時必須在建設里程、車站、周期、地點、資源配置、人員技術等問題上與前期規劃有效銜接，確保理性推動地下空間適度開發。

3.深入研究地下空間開發利用的適宜性條件

地下空間開發利用的適宜性條件的研究是整個工程的關鍵。目前理論和實踐中都沒有統一的適宜性標準，這是由于地下空間開發利用的適宜性研究具有很強的綜合性，需要多學科、多專業協作，其中包括地質學、地貌學、巖體力學、土力學、工程科學與技術、經濟學、法學、環境科學等。因此在相關部門統一組織下，需要以上學科的專家們協同研究，領導小組、專家團隊、工作人員共同合作，力求制定出一套科學、完整的地下空間開發利用的適宜性評分標準。在這方面日本具有借鑒意義，日本對地下空間開發利用適宜性條件的研究由眾多大學、科研機構與建設機構等共同協作，并為了保障地下空間安全性，在國土交通省下設“浸水對策研究委員會”，專門對地下空間由于浸水而帶來的安全問題進行研究。

4.全面協調地下空間開發利用的綜合性發展

從戰略高度上認識地上、地下空間綜合開發是很有必要的。隨著城市的擴張，開發區和新城區開始誕生，新城建設給地下空間的綜合開發利用帶來了機遇，這是政府以較少成本拓展城市資源的最好途徑，因此全面協調地下空間開發利用的綜合性發展是當前城市規劃中的重要工作。以武漢為例，隨著經濟增長模式的轉變，在實現高科技驅動經濟增長目標的戰略中制定東湖開發區土地開發規劃，圍繞東湖國家自主創新示范區建設展開，進而開發城市地下土地以建設新城。在政府組織下做好勘察、計劃和協調等各項工作，從而避免了新城建成后再考慮地下空間開發利用過程中會出現的問題。

5.加強地下空間網絡化運營管理均衡性調控

為了推動現代化地下空間網絡化運營新時代的快速發展，有必要進一步協調運營主體和提高應急處置能力。第一，加強地鐵及其他地下空間運營主體之間的橫向交流和管理合作，協同推動城市地下空間網絡系統的運營發展，可實現管理機制協同、工作接口銜接、資源信息共享的高效運營模式。第二，加快制定本城市地下空間網絡化運營的應急處置方案，合理調配線網的應急處置資源，加強建設應急救援的專業人才隊伍，有效提高技術人員與其他員工的網絡化運營安全風險意識，盡快落實網絡化系統的維護機制以確保其安全可靠性。

6.強化地下空間開發利用的法治保障

法律法規是城市化地下空間開發利用的制度保障。目前，已有不少城市結合本地實際情況出臺了管理辦法，其中最為典型的有上饒市、成都市、杭州市、寧波市、長春市、濟南市、武漢市與深圳市等9個城市出臺了較為系統的管理辦法或規定。一方面，從時間上來看，除國家管理規定較早之外，大多數城市管理辦法均集中在2013年之后，尤其是2016年和2017年多數城市開始制定城市地下空間開發利用的管理辦法，這說明不少地下空間開發迅猛的城市開始意識到法治的重要性。另一方面，從結構上來看，已經出臺的管理辦法的篇章結構相似，但是仍然存在不少差異之處。一是推動“地下空間產權登記”的法律規定在實踐中有力實施，地下空間屬于不動產或動產，它們需要通過產權登記的方式獲得正當使用權。二是關于“地下空間使用管理”規定應在系統性上下好功夫，這一內容就好比我們平常購買東西的售后服務，可以考慮在管理辦法設置單獨章節對地下空間的使用進行全面系統地管理。

五、結語

以系統論的基本思想為指引，本文從多層次視角對現代城市地下空間開發利用進行思考。第一，合理有效地開發利用地下空間具有重要意義，它能有效緩解地上和地面空間擁堵的矛盾，有利于城市各類建筑物的功能有機結合，并合理增加了城市土地資源以及適度減少了能源消耗。

第二，地下空間開發利用尚存在不少問題。如整體規劃和系統開發缺乏綜合思考，前期規劃和中期建設未能有效銜接，地質構造和巖土狀況缺乏深入勘察，地上空間和地下空間未能充分協調，地鐵建設與網絡化運營未能統籌管理，開發利用與運營管理缺乏法治保障等，有待于進一步的研究與解決。

第三，為了地下空間的長足發展，在開發利用過程中需要做好做實基礎性工作。有必要前瞻性思考地下空間開發利用的整體性規劃、理性推動地下空間開發利用的適度性建設、深入研究地下空間開發利用的適宜性條件、全面協調地下空間開發利用的綜合性發展、加強地下空間網絡化運營管理的均衡性調控。

第四，法律法規是城市地下空間開發利用有力的制度保障。作為城市管理者應該高度重視系統梳理與比較研究，特別要將各城市管理辦法中的總則、地下空間規劃管理、地下空間用地管理、地下空間工程建設、工程建設管理、地下空間產權登記、地下空間使用管理、人民防空工程、法律責任與附則等相關規定及時完善，為國家和各城市制定或修訂地下空間管理辦法提供有益參考。

參考文獻：

〔1〕賴偉明.城市地下商業空間人性化設計策略研究[D].中南大學，2009.

〔2〕中國城市軌道交通協會.2017年城市軌道交通行業統計報告[R].2018.

〔3〕姜 云，吳立新，杜立群.城市地下空間開發利用容量評估指標體系的研究[J].城市發展研究，2005，（12）.

〔4〕吳莎莎.上海市地下空間資源利用及管理問題研究[D].華東理工大學，2012.

〔5〕李 航.城市地下空間開發利用初探[J].現代物業，2014，（13）.

〔6〕李石初，唐照磊，杜 青等.亞洲玉米螟田間接蟲抗性鑒定[J].農業開發與裝備，2014，（08）.

〔7〕邢衛芳，張衛國.關于對經濟發展較慢城市地下空間開發利用的思考[J].焦作大學學報，2010，（24）.

〔8〕隋兆顯，胡建平.城市地下空間開發利用情況及環境地質問題分析[J].地質學刊，2007，（31）.

〔9〕范海霞.國外地下空間開發利用的經驗借鑒[J].中國房地產，2014，（10）.

〔10〕曲淑玲.日本地下空間的利用對我國地鐵建設的啟示[J].都市快軌交通，2008，（21）.

〔11〕楊木壯，張建峰，鄭先昌.城市地下空間開發利用的潛在不利影響及其對策[J].地下空間立法及管理，2009，（08）.

〔12〕毛 壘.發展城市軌道交通政策研究[D].重慶交通大學，2016.

〔13〕楊藝宣.夏熱冬冷湖泊濕地型城市步行空間設計策略研究[D].華中科技大學，2007.

〔14〕蔡庚洋，姚建華.城市地下空間開發利用的若干思考[J].地下空間與工程學報，2009，（06）.

（責任編輯 傅 文）