公辦高職院校PPP辦學治理結構要素及組織原則探索

孫楊　王穎

[摘要]公辦高職院校引入PPP辦學模式是以經濟供給側改革倒逼高職教育供給側改革的一次重大理論創新和實踐探索，核心是構建基于深層資本及產權紐帶關系的“政行校企發展共同體”。PPP辦學治理結構由四要素構成——“伙伴關系構建”“職教公共服務提供”“風險承擔”“經濟利益共享與社會責任擔當”。通過融匯諸組織原則——“和諧”“變化”“平衡”“比例”“運動”“集約”和“主導模式”來控制和整合四要素以確保整體治理秩序。PPP辦學模式的穩定長效發展需要通過國家政策頂層設計的“微刺激”和基層院校治理理念、治理組織和治理機制改革的“強刺激”雙管齊下，發揮市場配置資源的決定性作用和政府的宏觀調控作用，實現系統治理、依法治理、源頭治理、綜合治理。

[關鍵詞]公辦高職院校 混合所有制改革 PPP辦學模式 政行校企發展共同體 多主體治理結構

[作者簡介]孫楊（1983- ），女，河北秦皇島人，南通職業大學高教研究所，助理研究員，博士；王穎（1982- ），女，江蘇南通人，南通職業大學通商研究所，助理研究員，碩士。（江蘇 南通 226000）

[課題項目]本文系國家社會科學基金“十二五”規劃2014年度教育學重點課題“職業教育校企合作雙主體辦學的治理結構、實現途徑和政策研究”（項目編號：AJA140003）的子課題“校企合作雙主體辦學治理結構和實現途徑的實證研究”和2017年江蘇省高等教育教改研究立項重點課題“江蘇高職教育結構和形態變革研究”（項目編號：2017JSJG441）的研究成果。

[中圖分類號]G717 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）18-0042-07

高素質技術技能型人才大軍是推動工業社會轉型升級的第一要素。如今我國工業社會發展面臨增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”以及產業結構和就業崗位深刻調整的嚴峻挑戰，迫切要求加快構建現代職業教育體系，全面提升人力資源的整體素質，變“人口紅利”為“人才紅利”。

產教融合、校企合作是現代高職院校的基本辦學模式，是培養高素質技術技能人才的核心策略?！秶鴦赵宏P于加快發展現代職業教育的決定》等教育綱領性文件均明確提出要發揮企業的重要辦學主體作用，加快職業學校治理結構改革，積極探索發展股份制、混合所有制職業學校，允許行業企業等社會力量以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權益，建立健全職業學校理事會制度，切實解決人才培養供給側和產業需求側在體制機制、結構形態和質量水平上的錯位脫節問題，促進教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈的有效銜接。

職業教育領域的混合所有制改革如果不以公辦高職院校為主要改造對象，如果不能在公辦高職院校取得顯著突破和成效，也就失去了最基本的載體與意義。因此，近年來關于公辦高職院校引入PPP辦學模式的學理探索和試點實踐方興未艾。

一、公辦高職院校引入PPP辦學模式的機遇和挑戰

2014年，《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》指出，要加大非公社會資本對公共事業的投資力度，建立健全政府和非公社會資本的合作機制（Public-Private Partnership，PPP），通過獨資、合資、合作、聯營、租賃等途徑，采取特許經營、委托經營、公建民營等方式，在公共服務、資源環境、生態保護、基礎設施等領域，積極推廣PPP模式，規范選擇項目合作伙伴，增強公共產品供給能力。因此，公辦高職院校引入PPP模式實現混合所有制辦學是國家大力倡導混合所有制經濟及其在高職教育領域拓展遷移的重要表現，是以經濟領域供給側改革倒逼高職教育領域供給側改革的一次重大理論創新和實踐探索。

PPP辦學模式精準對焦“校企合作”的“靶心點位”，通過資本紐帶，將傳統意義的產教“理念”融合、“邊界”融合上升到深層次的“產權”融合層面，從而形成政行校企利益共享、風險共擔的重疊穿透型發展共同體，從源頭上解決了公辦高職院校人才培養與市場需求相脫節、產教融合流于形式、“校熱企冷兩張皮”等體制機制的弊端。

但是公辦高職院校引入PPP辦學模式也面臨著諸多邏輯悖論和現實挑戰。第一，對政府而言，一方面，期望借助PPP模式撬動社會資本投資高職教育，增加辦學經費來源，降低政府財政負擔；另一方面，擔憂社會資本的介入會導致公辦高職院校原有國有資本的侵蝕、異化和流失，削弱學校的公益性本質及政府對學校的掌控力。第二，對公辦高職院校而言，在現有法律法規不健全、制度環境不確定的情況下，擔心因“混改”喪失在財政撥款、項目申報、教職工福利待遇、管理領導層行政待遇等方面的既有優勢，以及陷入不良私方（非公社會資本方，如私企、外企等）的關聯交易和灰色套利陷阱中。第三，對非公社會資本方而言，擔心被強大的國有資本套牢而喪失話語權和決策權，合法權益和投資收益難以兌現，資金投進去之后遭遇石沉大海的風險?？傊?，由于缺乏行之有效的治理結構、體制機制和法律政策的規約和保障，多元PPP辦學主體在現實心態、利益動機等方面相互疏離，公辦高職院校推進PPP混合所有制辦學步履維艱且如履薄冰。

公辦高職院校引入PPP辦學模式，客觀上蘊含了私方取得合理合法投資收益的規定和承諾，這就對明確產權邊界、完善產權保護制度提出了明確要求，即必須建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度。因此，PPP辦學的重點不僅在于選擇哪些私方進行“混合”，更重要的還在于混合后如何建構科學高效的治理結構，即在相關法律法規框架下，公方（公辦高職院校及其所屬的地方政府）和私方作為異質辦學主體和發展共同體，在PPP辦學過程中實現權責義相互制衡和共享共擔的組織架構與制度安排。結構建構，要先弄清構成要素及組織原則。因此，建立長效穩定的PPP辦學治理結構，首先要明確構成要素以及統攝和整合諸要素并使諸要素秩序化運行的組織原則，這對多元辦學主體關系的清晰定位、宏觀治理政策的頂層設計及微觀課程教學管理的全面革新，對公辦高職院校混合所有制改革切口的選擇與治理路徑的研判，以及集中力量在關鍵核心領域破局的力度等均具有重要的導航作用。

二、公辦高職院校PPP辦學治理結構四要素

根據美國高等教育研究專家伯頓·克拉克（B.Clark）在其經典著作《高等教育新論——多學科的研究》（Perspectives on Higher Education：Eight Disciplinary and Comparative Views）中給出的邏輯框架，可以試從組織、經濟的視角，以及地位的分析對公辦高職院校PPP辦學治理結構進行整體把握。第一，組織的視角旨在從內部語境對治理結構進行分析，既包括從學校和企業各自的動機、愿景及其互動共生關系的維度自下而上地剖析治理結構，也包括從政府官員、立法人員、咨詢專家的立場和觀點自上而下地剖析治理結構。第二，經濟的視角旨在從外部語境對治理結構進行觀照，包括探索公方和私方、學校人才培養和社會服務職能之間恰當地分配資源的方式，以及PPP辦學的社會收益率，即私方為高職教育投資，體現在畢業生身上的人力資本的社會凈收益率與用于長期投資項目的投資收益率之間的博弈估算。第三，地位的分析基于分層理論來探討公方和私方之間的合作關系如何能夠跨越物質、時空和文化的鴻溝而保持穩定和可持續發展，學校的地位同它的經濟職能和教育職能之間的聯系是什么，以及市場配置資源的方式、國家相關政策對多元辦學主體地位的變化有何影響等。

因此，根據上述理論體系，一個成熟的公辦高職院校PPP辦學項目，其治理結構如果萃取到基礎本質層面，應由四要素構成：“伙伴關系構建”“職教公共服務提供”“風險承擔”“經濟利益共享與社會責任擔當”。

“伙伴關系構建”是指公方與私方以辦學項目為載體而建立的全生命周期合作。其中，私方伙伴引入的是市場競爭機制和長效穩定的活力期望，由此形成的混合所有制辦學模式有利于公辦高職院校優化體制機制和構建現代職教體系。

“職教公共服務提供”是指公辦高職院校通過引入私方資源增加和優化自身的存量資源，從而推進具有職教特點的運營方式的實現與可持續發展。私方也得以進入職教公共服務領域，獲得潛在利益和社會聲譽。

“風險承擔”是指PPP辦學項目建設風險的分別承擔（風險分配）和共同承擔（各方風險的分攤比例）明晰化的制度安排。風險既包括PPP建設項目所遭遇的一般性投資和運營風險，也包括公方引入私方所應承擔的決策性風險等。

“經濟利益共享與社會責任擔當”是指公私合作必須使效率和公平有機整合于職教發展中。具體而言，既要為進入高職教育領域的逐利性私方留有足夠的盈利空間，又要防止私方蠶食公方職教資源或將公共職教資源完全私有化。

PPP辦學治理結構的衍生過程就是在這四要素的基礎上，使PPP辦學“四個合作”（合作伙伴選擇、合作成果呈現、合作風險承擔、合作利益共享與合作責任擔當）的運營模式與校企“四個合作”（合作育人、合作辦學、合作就業、合作發展）的根本出發點精準對接并螺旋升級的過程，即以合作育人為指向、以合作辦學為機制、以合作就業為導向、以合作發展為動力，形成以公私合作為基礎、多元主體共建共管共享發展格局的過程。

三、治理結構四要素的組織原則

四要素是治理結構得以衍生的基礎，但它們自身很難單獨存在，而必須在整個PPP辦學項目中緊致地契合在一起。每一個要素都有各自的價值，也有自己的內在訴求。通過融匯諸組織原則——“和諧”“變化”“平衡”“比例”“運動”“集約”和“主導模式”來控制和整合四要素，確保PPP項目最終會發展成一個健康且蘊含自我更新機制的整體，即諸要素融合于系統秩序，并成為有生命力的協調發展（見45頁圖1）。組織原則是指導性的，用來幫助四要素進入某種建構行為中，也可為形成科學高效的治理結構提供可資借鑒的解決方案，但這些組織原則自身并不是目的，而是通過服從它們以獲致最優化的治理結構。

“和諧”是一種凝聚性組織原則，將諸要素關聯在一起；諸要素之間相互契合，就會造就和諧。以資產聯結為核心的多主體產權制度的引入會彌合異質主體的對抗而產生和諧。具體而言，公方和私方作為兩種對立力量在PPP項目中聚合起來，從根本上來說，是通過引入以股份制或混合所有制為顯性標志的貫通、整合的產權架構來實現的，即通過產權設計特別是其中的股東認定和股權設定使異質主體在新的所有制關系中彼此契合、互惠互利，消融和改變“兩張皮”的現象，締造共享關聯和深度融合的和諧共同體。產權就是對財產的權力，包括歸屬權、占有權、支配權和使用權，是人們圍繞或通過財產而形成的經濟權利關系。“變化”是“和諧”的平衡力量。對整體而言，“變化”是組織基礎的另外一面。“和諧”將要素納入整體之中，并通過蘊含“變化”來獲得特性和活力，從而擺脫平庸和僵化。PPP辦學模式的教育性、經濟性和職業性的對照及其辯證關系凸顯出“變化”的調性與振幅。

“平衡”原則一是指公辦高職院校引入PPP辦學模式必須努力實現教育性、經濟性和職業性的平衡，既要具有PPP模式固有的經濟性特點，又要凸顯職業教育本質，關鍵在于踐行“兩個堅持”，即堅持產教融合、校企合作，堅持工學結合、知行合一。二是指通過健全的市場運行機制和完善的公共財政制度互相配合，在市場配置資源和政府宏觀調控的優勢互補中探尋公私資源利用效能最大化的平衡點?！氨壤痹瓌t是指局部的占比應該在與整體的關系中得到思考，而基于此相關性，局部就可創造“和諧”和“平衡”。公辦高職院校引入PPP辦學模式意味著學校要進行“產業化”改造。如果私方的股份占比低于公方，那么公私主體相接時能夠保持它們各自的所有制性質，但是如果私方的股份占比高于公方，那么學校的公有制性質就會遭到威脅，因此“比例”原則直接影響公辦高職院?！爱a業化”改造的深度和力度。

“運動”原則是指一種最具操作性的方向性推力和可持續發展力。PPP辦學的“問題導向”與“需求導向”，以及高職教育的“市場化”運營傾向均勾勒出“運動”的形態，并提供綿綿不絕的動能?！凹s”原則是指通過刪除繁復的細節，將局部關聯于整體，從而建構規范和秩序。在PPP辦學模式中，私方資源與公方資源雙向開放、雙向進入，是基于同一法人實體下公私資源的全域對接，在教育鏈與產業鏈融合的基礎上實現資源的優化配置，體現政行校企一體化育人的統籌性，從而形成集成、集聚與集約效應，避免資源的重復建設、重復投入。

PPP項目的實體化運作需要用到“主導模式”原則。目前公辦高職院校PPP辦學的主導模式有兩種：一是地方政府、公辦高職院校、非公社會資本方共同投資舉辦混合所有制學校。此種模式以國有資本所占比例來區分所有制性質，按混合所有制的要素來設計辦學，各主體以土地、設備、知識、技術、管理等要素作價入股，參與辦學并享受相應的權益。例如，在一些經濟發達但尚無高職院校布局的縣級市，可以根據區域經濟社會發展對高素質技術技能人才的需求，由政府出資征地、建校舍，吸引市級高水平公辦高職院校及行業企業參與辦學，共同組建混合所有制高職院校。地方政府以土地、校舍入股；市級公辦高職院校以教師、人才、管理和技術專利等入股，并可享受原有公辦校生均撥款；私方企業以實體生產設備入股。地方政府吸引人才集聚，公辦高職院校品牌復制增強育人效應并服務縣域產業發展，私方企業投入實訓設備培養適用人才，從而實現多方共贏。溫州職業技術學院與瑞安市人民政府及區域骨干企業共建具有混合所有制性質的瑞安學院即為典型案例。

二是委托公方產權代理人并組建SPV（Special Purpose Vehicle，特殊目的載體）公司作為項目運營的主體和載體。具體而言，公方首先將擬參與混合所有制辦學的國有資產劃轉入學校經營性資產管理機構名下，由該機構作為學校經營性資產的產權代理人，以規避國有資產流失等現行經濟和法律風險。然后由學校經營性資產管理機構與私方共同投資成立混合所有制公司，設置理事會或董事會，公私方按照股份比例確定各自在董事會中的表決權限，根據公司章程聘任總經理及經營團隊，按照《公司法》建立現代企業制度，成為一個自負盈虧、財務單獨核算的獨立法人。最后由該混合所有制公司對公辦高職院校的二級學院進行托管。通過制定、簽訂托管協議來明確各辦學主體的權責義，以及財務、資產、人事管理等制度安排。被接管的二級學院作為學校的一個教學機構，屬于非法人單位，主要任務是培養高素質技術技能人才、開展技術研發與社會服務，同時根據教育法律法規建立董事會領導下的院長負責制、黨政聯席會議制度、黨支部會議制度和學術分委員會制度。例如，順德職業技術學院的經營性資產管理公司為順達資產管理有限公司，該公司與蘇州市王森企業管理咨詢服務有限公司、廣東太艮堡毋米粥餐飲管理有限責任公司和一位自然人合作，共同成立了SPV公司——廣東王森烹飪培訓公司。四家主體以現金出資，各占一定比例的股份，盈利分紅按股權比例分配。再由廣東王森烹飪培訓公司接管德順職業技術學院的二級烹飪學院，實行混合所有制辦學。

四、公辦高職院校PPP辦學治理結構藍圖

依據上述“和諧”“變化”“平衡”“比例”“運動”“集約”和“主導模式”的治理結構四要素組織原則，本研究嘗試從治理理念、治理組織、治理機制三個方面對公辦高職院校PPP辦學治理結構進行規劃設計。

首先，在治理理念方面，公私方應通過平等協商的方式簽訂具有法律效力的PPP辦學項目合作意向書和備忘錄，明確規定目標、任務、內容、形式、權利、責任、義務、履行期限等必要事項；充分發揮產業與PPP項目對接優勢，政行校企聯合組建技術研發，成果孵化、轉化，商品生產、推廣與營銷中心或平臺，并將這些載體內嵌到人才培養、科學研究、社會服務、文化創新等高職教育基本職能中，建立跨行業、跨專業集群，依托“產學研發展共同體”打通人才培養、技術創新、產業轉化與社會價值實現各個環節；以資源配置及其使用的市場化為導向，引入單位時間效益比、成果轉化率等創新型績效評價指標，在資源共享、物質融合的基礎上提升辦學資源優化配置與整合的現實成效。

其次，在治理組織方面，公私方通過簽訂合作意向書與備忘錄共同組建理事會/董事會以及特殊目的監管機構（見47頁圖2）。作為PPP混改主體的公辦高職院校，還要注重發揮教授會、教代會、工會等內部治理組織的咨詢、協商、審議與監督作用，實現所有權與經營權、產權與治權相分離，以及決策權、監督權和執行權相互協調與制衡；將黨委領導下的校長負責制與董事會制有機耦合，實行“黨委領導、校長負責、董事會監督”的組織模式，建立起“產權明晰、多方參與、科學決策、民主管理和運行高效”的現代組織制度及文化。

再次，在治理機制方面：（1）彌補相關法律法規的缺失和化解現行法規沖突是必須解決的首要問題，從而在國家立法層面規范教育產權市場的準入、交易、競爭和退出機制，保障不同所有制投資主體的產權及產權收益。政府要遵循“清法—補法—定法”的原則建立健全PPP辦學法律法規體系，包括清理或廢除與之不相適應或相悖的陳規舊法，對PPP辦學主體的法律地位、產權歸屬以及資產管理等內容進行法律補充，以及制定出臺PPP辦學專項法律法規和規范國有資產使用的單行配套法，如《職業院校PPP辦學指導意見》《國有教育資產處置管理辦法》等。（2）政府要健全PPP辦學項目教育經費的分擔機制，明晰教育事權和財權支出責任，同時給予PPP辦學項目在經費支持、稅費優惠、財政貸款等方面的優惠政策，提高PPP項目生均經費標準和財政撥款標準，設立優秀獎補專項經費，支持公辦高職院校擴大PPP項目招生和辦學規模。政府還要賦予公辦高職院校在PPP項目中的專業設置、課程建設、校領導與師資聘任、學生招錄等方面充分的自主權以及開放學費收取的適度自由權；同時，積極宣傳多元辦學主體共進共退、互惠互利的共同體文化，破除傳統的“非公即私”二元觀念，消除人們對私有資本介入職教領域的顧忌，在全社會營造認同、支持并積極參與PPP辦學的和諧開放的輿論環境。（3）政府、行業組織、科研院所等要合力開展PPP項目招標立項、專業人才培養、學習成果認定、辦學質量考核等制度標準建設，建立公開、透明、規范的PPP項目立項審批制度、辦學紅黃牌制度、社會資本準入正負面清單制度、產業發展及技術技能人才預測預警制度；同時，要定期開展PPP辦學項目的專項督導，制訂質量認證評估指標體系，強化辦學績效評價和質量檢測，發布PPP辦學質量報告、畢業生年度就業報告、就業跟蹤調查報告，對報告發布情況和撰寫質量嚴格把關，把報告完成情況納為政府相關部門、公辦高職院校及私方企業績效考核的重點內容。

最后，防止國有資產流失是公辦高職院校引入PPP辦學模式不可觸碰的“警戒紅線”。國有資產流失，主要是指運用各種手段將國有產權、國有資產權益以及由此產生出來的國有收益轉化為非國有產權、非國有資產權益和非國有收益，或者以國有資產毀損、消失的形式導致的流失。公辦高職院?？梢酝ㄟ^健全國有資產審計體系、經營性產權代理人制度及資產管理績效考評辦法，以及引入專業資產管理團隊、第三方審計師、產權設計咨詢公司、資產評估機構等對國有固定資產、流動資產、無形資產等進行產權價值評估，以此來提高對國有資產監管的水平；對國有資產分類建賬，完善登記、建檔和評估流程；建立健全補償機制來彌補PPP辦學政策性和經營性風險可能導致的資產折舊和耗損；與私方簽署相關法律協議或條款來規范各方的投資行為及獲利形式。

五、小結與展望

公辦高職院校引入PPP辦學模式是深化產教融合和創新辦學體制機制的一項開拓性舉措，核心是構建基于深層資本及產權紐帶關系的“政行校企發展共同體”，涉及辦學理念、人才培養、專業建設、師資隊伍培育、產學研轉化、資源共享等諸多層面，主要采用“純”股份制和“特殊目的載體”兩種模式。非公社會資本方參與公辦高職院校PPP辦學，是產業資本對教育資本的市場化改造，旨在以產業資本的引入優化教育資本結構及運行績效，同時也通過公私資源整合，實現技術、人才、市場等產業環節從量變到質變的“蝶變升級”。

公辦高職院校PPP辦學的治理結構由四要素構成——“伙伴關系構建”“職教公共服務提供”“風險承擔”“經濟利益共享與社會責任擔當”。通過融匯諸組織原則——“和諧”“變化”“平衡”“比例”“運動”“集約”和“主導模式”來控制和整合四要素以確保整體治理秩序。

PPP辦學模式的科學有序治理和持續發展需要用準政府宏觀調控之手、用足行業企業主動參與之手、用活院校自主發展之手。通過國家政策頂層設計的“微刺激”和基層院校治理理念、治理組織和治理機制改革的“強刺激”雙管齊下，發揮市場配置資源的決定性作用和政府的宏觀調控作用，實現系統治理、依法治理、源頭治理、綜合治理。

為保障公辦高職院校PPP辦學模式的穩定長效發展，在治理實踐層面需要繼續深化政府行政審批制度改革，建立PPP辦學項目管理協調委員會或特殊目的監管機構；通過建立聯席會、理事會或董事會推進行業企業、科研院所、其他社會組織和公辦高職院校共同組建混合所有制產教聯盟；以大學章程為統領，完善公辦高職院校內部治理結構，形成自我診斷、自我改進的內部質量保證體系；建立健全教育產權交易市場，為生產要素流動和資本流轉搭建公平競爭、流動有序、公開透明的交易平臺，為學校產權與社會資本的進入與退出，以及股份轉讓、委托管理等提供明確的法律制度保障，以化解資本逐利性和教育公益性之間的矛盾。

總之，在PPP辦學模式下，行業企業憑借其投入的資本、知識、技術、管理等多種要素擁有公辦高職院校的部分產權，從而真正成為辦學主體和治理主體；反過來，公辦高職院校也可以依托股份來集聚行業企業資源，以及壓縮政府過分干預辦學的權力尋租空間，從根本上形成“投資多體、產權多元、規范自律、自主高效”的辦學模式及“集成、集聚、集約”的辦學形態，促進人才培養供給側和產業發展需求側結構要素的全方位融合。

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