住房公積金制度對房地產市場的消極影響

程思遠

近幾年，隨著房價的飛漲，住房公積金制度又一次成為了社會討論的熱點。在2016年的全國人大會議上，內蒙古代表團人大代表費東斌建議國家出臺其他類型住房保障政策，并逐步取消住房公積金制度。2017年11月19日中國經濟學家年度論壇上，東南大學經濟管理學院名譽院長華生也建議廢除公積金。而公眾對其的質疑之聲也不絕于耳。十九大召開以來，全國各地方紛紛展開了針對住房公積金存繳比例，覆蓋人群，管理服務優化升級的改革。是什么使得一項本該利國利民的德政遭到如此廣泛的質疑呢？本文擬以該制度對于房地產市場運行的不利影響為切入點，對其存在的問題作出探討和歸納。

一、住房公積金制度對房地產市場的不利影響

筆者認為住房公積金制度對房地產市場的不利影響主要有以下兩點：

（一）扭曲供求關系，為房地產泡沫化推波助瀾

早在2012年左右，就有多項研究發現住房公積金規模與房地產泡沫化程度之間存在顯著聯系。但這些研究往往局限于現象的闡述和數學建模，疏于對背后深層次原因的追問，而且忽略了住房公積金制度作為一項強制性政策的剛性特質，低估了其對市場主體決策的影響。下面筆者從該制度對政府，企業和個人的實質經濟意義的角度進行說明，并推演出其是怎樣扭曲正常供需關系，房子又是如何從“用來住的”蛻變為“用來炒的”。

1.政府和企業。由于住房公積金的繳納和歸集發生在稅前，故具有避稅效應。政府在住房公積金制度下減少的稅收收入，實際上是一種變相的財政支出。我們可以把使用住房公積金購房的資金構成看作是“稅收優惠+企業出資+個人出資”。 假設稅收優惠所占比例為X，則其構成比例為X+（1-X）/2+（1-X）/2。在這個表達式下，三個部分的比例大小僅取決于X，而X根本上是隨著稅負水平變化的。

所以，剝開一切“金融互助”，“福利保障政策”的表皮，住房公積金在存繳和提現過程的本質就是通過對指定品類的商品（住宅）以免稅的方式進行補貼。從宏觀經濟學的角度看，財政支出帶來的乘數效應促進了住房和基礎設施建設的繁榮。微觀經濟學則認為優惠券式補貼增加了消費者剩余和和生產者剩余，使得住房的供給和需求都超出均衡數量。

2.職工個人。我們來看看這項制度對于職工個人決策的影響。假設住房公積金不是強制繳納，而如果選擇不繳納公積金時企業本應繳納的那部分資金直接作為職工工資發放，我們會發現此時職工面臨三種基本可能的選擇：

（1）不繳納公積金，將這筆錢投入商業銀行定期存款或選擇其他投資渠道。

（2）繳納公積金，不提取不貸款，僅靠公積金余額的法定利息獲利。

（3）繳納公積金，并依靠提取余額和貸款購房。

這三種選擇各自的收益情況如何呢？筆者選取了1991-2011年的經濟數據為樣本進行了粗略估算。選項①， 2011年上證指數的最低點位是2363點，為1991年的23倍左右，假設該員工全額投資股市，平均收益率應與上證指數的上漲幅度基本持平。當然這樣做風險很高，而且由于指數對于真實收益的反映有所偏差，所以收益可能并沒有假設的這么理想。如果他的風險偏好較低，選擇銀行五年期存款，利率假設為2.75%，那么這筆錢在2011年將是原來的1.72倍左右。選項②，2016年起至今，公積金余額的利息按照一年定期存款基準利率執行，而在此之前則更低，是按三個月定期的基準利率，為1.1%。這筆錢在十年后僅為原來的1.24倍左右。選項③，動用公積金余額買房或用公積金貸款買房。2011年全國平均房價為5377元/平方米，約為1991年的6.84倍。

結論顯而易見，選項2是其中最不劃算的一個，而1和3則各有優劣，不同風險偏好的人群可以在二者之間進行取舍。

不幸的是，現實中的住房公積金是需要強制繳納的。那么原假設中的選項1就不復存在了。這樣一來，唯一的理性選擇當然不會是讓錢躺在公積金賬戶里慢慢貶值，而是千方百計的嘗試提取余額或申請公積金貸款用來買房。請注意，這里產生的變化不僅僅是個人少了一些投資的可能方案，或者資金保值能力下降這么簡單。一個根本性的變化是，職工使用公積金買房的目的不再是滿足居住需要，而是避免公積金賬戶余額的損失和不買房帶來的機會成本。此時，住房的購買需求已經和住宅的存量沒有任何關系了。每一個新入職的年輕人，無論貧窮還是富有，無論家中是否有房，幾乎都會百分百的成為新的房屋購買者。因而房屋的主要屬性就變成了投資標的，甚至成為了某種意義上的通貨。

（二）產權歸屬不清帶來的高昂交易成本

《條例》規定，住房公積金一部分是職工個人以一定比例上繳，另一部分是企業根據平均工資上繳，名義上職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金都屬于職工個人所有。按照民法和一般常識的理解，產權包括占有，使用，收益，處分等形式。但是事實上，繳納者并不能自由地提取與使用這些資金，而一般只有在購買，建造，翻修，大修時才能使用，在實際操作中常常還面臨著提現難的問題。企業，個人和公積金管理中心之中，沒有任何一方擁有完整的權利，所以我們很難確認這筆資金究竟屬于誰。

根據經濟學家科斯的理論，明確產權對減少交易成本有著決定性作用。因此，住房公積金產權的不明確造成了交易成本的高企，這體現為職工在提取和貸款的過程中繁瑣的流程帶來的各種人力，物力和時間的損耗。而交易成本越高，對資源配置效率的負面影響就越明顯。這樣講未免有些抽象，下面筆者給出幾個典型的現象來說明。

筆者發現，雖然《條例》明確規定，房租超出家庭工資收入規定比例的，可以提取住房公積金存儲余額用以支付房租，但現實情況卻是，很少有人會在租房時動用公積金。其中一部分是對相關規定了解不夠，而更多人卻是因為嫌麻煩，寧可自付全款，也不愿去申請提取公積金余額。這樣一來，公積金就沒有實現其一部分設計初衷，造成了資金閑置。

另一個鮮明的例證是部分房地產開發商對公積金貸款購房的抵觸情緒。公積金貸款流程復雜、放款周期長，直接拉長了房企回款周期，導致資金周轉率下降。另外，公積金貸款屬于政策性貸款，不存在“灰色利益關系”。而房企開發過程中往往需要和銀行合作，不少銀行同意放貸的條件之一就是可以獲取到大量優質房貸客戶，因而， 房企會阻撓消費者使用公積金貸款。

再者，由于市場化水平不足，專業人員素養較低，多層委托帶來的嚴重委托代理等問題，對比商業銀行貸款，公積金貸款在覆蓋率，使用率，資金增值率等方面均存在或多或少的劣勢。這一點我們在《條例》中也能明顯的看到，公積金在存繳，運行，使用和監督的過程中牽涉的單位眾多，包括但不限于受托銀行，財政，審計，職工所在單位，管理中心，管理委員會，甚至地稅和工商部門。這些單位協同工作耗費的時間和財力是隱形的，無法統計的，在管理中心年度報告上根本不能體現。

由此可見，由于產權安排和界定上的不清晰，住房公積金制度繳納，使用過程中伴隨著巨大的交易成本。

二、結語

總而言之，住房公積金制度與目前房地產市場存在的兩大頑疾——投機盛行和資源配置效率低下，結構失調，有著千絲萬縷的聯系。一方面，只能定向使用的資金使得買房成為了工薪階級幾乎唯一的投資渠道，另一方面，落后的制度設計和模糊的產權界定造成了高昂的交易成本，而高昂的交易成本對低下的資源配置效率和結構失調問題顯然難辭其咎。

住房公積金制度是一定時期和一定社會條件的產物，它曾經創造性地解決了經濟體制改革背景下城鎮住房供給和投資嚴重不足的問題，保證了住房從實物分配到貨幣交易的平穩轉軌，促進了住房從福利走向市場的轉變，體現了社會主義制度的優越性。但是時過境遷，在非公有制經濟繁榮發展，現代金融市場日益成熟，就業選擇多元化，人口流動加劇，自主創業熱潮興起，房地產庫存嚴重過剩的今天，我國住房市場的問題已經不再是總量問題，而是結構問題。實踐已經一次次地證明了該制度的失靈。

三、可能的措施和建議

（一）首先應當貫徹落實國務院深入推進簡政放權、放管結合、優化服務改革精神，堅持創新、協調、綠色、開放、共享發展理念。減少不必要的審批環節，運用最新的信息化互聯網技術，努力降低群眾辦理業務的門檻。

（二）另外，可以在部分地區率先試點，允許職工依據自愿選擇繳存的公積金比例。如果可行，就進一步嘗試允許職工自主選擇是否參與公積金，變強制性政策為自愿金融互助。在這個過程中，可以漸漸的用其他的住房政策，投資渠道或者融資手段代替住房公積金的職能，使之逐步退居次要地位。當條件真正成熟，社會預期穩定時，再考慮是否取消住房公積金制度。

（三）什么樣的制度安排足以接過住房公積金肩頭的使命呢，前文的第二節中已經說過，住房公積金的實質是財政對購房者的補貼，以稅收優惠的形式體現出來。而第三節則分析了該制度形式上的繁瑣帶來的效率低下和資源配置失衡。針對這兩個特點，筆者試著提出了一個可能的解決方案：直接用提高個稅免征點代替住房公積金制度，使減免的稅收大致等于原制度下避稅效應所減少的稅收。

這樣做的好處有：1.直接減免稅收，省去了上繳工資的環節，減少了職工的被剝奪感和推行政策的阻力。而企業方面，減少了強制繳納公積金帶來的制度成本，將獲得更強的盈利能力和市場競爭力，這筆錢最終也必將以改善工作環境，提高工資，員工持股等等形式到達員工手中。2.原制度存在高收入者和國企職工存繳比例高，享受優惠多，私企和低收入者反倒難以動用賬戶余額造成的“劫貧濟富現象。而提高個稅起征點恰好能使情況逆轉，讓低收入者受益，稅收的強制性和固定性也能保證不同所有制企業員工的公平享受，甚至將政策覆蓋面遍及城鄉，達到接近百分百。3.不再需要專門的公積金管理機構，直接由稅務機關執行，由于只是更改了稅率，所以幾乎完全沒有任何重復和額外的執行成本。4.由于減稅帶來的優惠直接是現金，所以產權的歸屬非常清晰，不存在職工違法套現，企業拒絕繳納和房地產商拒絕接受公積金貸款帶來的道德風險。這樣一來，交易成本會大大降低。5.職工可以自由的支配減免的稅金，而不僅僅是購房，不再扭曲房地產市場的供需關系。房地產市場的泡沫化傾向將大大緩解。（作者單位為武漢紡織大學經濟學院經融11403班）