政府非稅收入規范化管理研究

郭亞男 譚星怡

非稅收入是指除稅收以外，由各級國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用國家權力、政府信譽、國有資源（資產）所有者權益等取得的各項收入。財稅2016[33]號明確的規定了非稅收入的范圍。非稅收入是政府財政收入的重要組成部分，在增加政府收入、彌補財政收支不足、對準公共產品收費，彌補負外部性方面發揮了不可忽視的作用。近年來，我國政府非稅收入迅速膨脹，有些省份非稅收入占財政收入的比重甚至趨近50%。這是我國財政體制轉軌過程中出現的特殊現象，同時也告誡我們必須著手規范非稅收入的管理，加強法制建設，逐步建立科學、規范、高效的非稅收入征收體系，促進非稅收入的良性增長。

一、現行非稅收入征管存在的問題

（一）非稅收入法律級別低，法制化管理不健全

相比于市場機制較為健全的發達國家的非稅收入法制建設，我國非稅收入的立法還亟待完善。目前，我國尚未頒布非稅收入管理的法律或行政法規。財政部、國務院、發改委頒布的《政府非稅收入管理辦法》等，多為政策性規定或對個別非稅項目的單行規章，法律層級低，約束性不強。地方政府自行制定的非稅收入管理條例，效力低、執行難度大，以及政府的執行能力參差不齊，導致非稅收入征管無法可依，征管效率低下。

（二）財政透明度不高以及地方政府財政軟約束

2011年，按照全國人大常委會以及國務院的要求，我國將非稅收入全部納入預算管理，執行“收支兩條線”的管理方法，預算外資金從此退出歷史舞臺。2011年至2015年非稅收入從14136億元增長到27325億元，五年之間，將近翻了一番。根據國際經驗，非稅收入管理過程中的公開透明與嚴格的預算約束是實現其合理增長的重要保證。而中國地方政府信息不透明、不公開，以及預算軟約束的存在導致了非稅收入即使納入預算管理，卻依然在快速增長。

（三）征收主體多元化，收繳混亂，管理難度大

我國目前政府非稅收入的收繳管理受部門利益的制約 ， 收繳管理主體難以統一到財政部門，管理難度大。另外，現行地方收費主體主要有地方財政部門 、交通部門 、國土管理部門等十多個部門，每個部門都有收費名目，管理上職權分散，亂收費的現象較為嚴重。非稅收入的收繳混亂導致了地方企業稅收負擔加重，同時滋生腐敗。

（四）票據繁多，使用不規范，上級監督體系不健全

“以票管收”“以票促收”是政府促進非稅收入管理的重要手段，目前，我國相關的非稅收入票據有160多種，票據管理不規范，在實踐中串開、外借、不使用財政統一票據，私自使用自制票據，白條收費，坐支列支的現象屢見不鮮。造成了非稅收入征管混亂，有禁不止，應收不收等問題的出現。

二、完善非稅收入規范化管理的思路

（一）加強非稅收入法制法規和制度建設，構建非稅收入制度體系

“有法可依”是規范非稅收入管理的必要措施，國家應該盡快建立具有約束力的非稅收入管理條例，形成非稅收入的制度體系，以法的形式對非稅收入從概念、范圍、征收、管理和支出規范方面進行明確與約束，推動地方加強非稅收入的法制法規建設，通過制度化的方法來解決非稅收入在征繳過程中無序混亂的局面。

（二）加強非稅收入收支的透明度，強化預算硬約束

非稅收作為政府財政收入的重要組成部分，理應同稅收一樣，對非稅收入的項目設立、征管范圍、收支情況進行公開。同時，在非稅收入納入預算管理的背景下，應該提高預算管理的規范性，加強預算監督，建立全國統一的非稅收入監督條例，對非稅收入的立項、征收、管理進行約束與監督。

（三）加快非稅收入征管的信息化建設，加強非稅收票據管理

非稅收入征管的信息化建設關系著非稅收入征管的效率和質量。信息化的建設可以有效控制征收單位的賬戶設置、收入項目、金額、票據使用等，進而起到約束征管單位，防止亂收費現象的發生。同時加強非稅收入票據管理，建立紙質票據和電子票據兩種方式，對票據進行年檢，實現“以票管收”，從源頭上防治腐敗。

（四）合理整合分散的多元征管機構，形成非稅收入管理的專職部門

征管機構以及收費項目的多元化是造成非稅收入征管混亂、亂收費的原因之一。因此應該逐步整合分散的多元征管機構，建立非稅收入征管的專職部門，統一對非稅收入進行管理。

（五）建立健全非稅收入監督與稽核體系，加強非稅收入征管的規范化管理

強化政府非稅收入的監督必須有完備、健全的法律制度作為保證，在此基礎上，建立內部監督檢查稽核機制和辦法，規定專門的監督機構對各征管單位在非稅收入規章制度、法令開展情況進行督查，并進行專項檢查和抽查，對查處問題進行嚴肅處理，從而規范地方政府的征管和支出行為，規范非稅收入的征收秩序。（作者單位別為云南大學經濟學院）