多主體協同框架下環境治理體系建設

姬翠梅 王喜軍

[摘要]環境治理體系的構建是充分發揮政府、企業、社會組織及公眾在環境治理中的積極作用。多元主體之間的協同是現代化發展超越傳統管理理念、凸顯參與民主意識、主張分權管理的時代要求，也是單一主體在環境治理中“失靈”及“任重道遠”的現實需要。政府主導的角色擔當要求其宏觀架構、戰略協調、目標推進、調動參與及應對處理等能力的提升。企業主體的角色擔當要求其平衡利益、污染內化、綠色引領、技術研發及消費革命等能力的增強。ENGOs是公共參與環境治理的有效路徑。參與角色的擔當要求ENGOs意識敏銳性、經濟獨立性、制度化及專業化隊伍建設等能力的提高。

[關鍵詞]環境治理體系;多主體;協同治理;ENGOs（環境非政府組織）

[中圖分類號]F062.9[文獻標志碼]A[文章編號]1000-8284（2018）06-0132-05

有效的環境治理需要解決三大問題：誰來治理，怎么治理，治理得如何。對應環境治理體系建設的三大基本要素：治理主體，治理制度及機制，治理成效。確定“主體”是前提，根據需要或遵循規律確定科學的合目的性的“主體”可以接近或達到預設效果。十九大在闡述“著力解決突出環境問題”時提出“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”[1] 。這一闡述明確指出環境治理主體包括政府、企業、社會組織和公眾，并指出各主體在環境治理中的角色擔當應該是政府主導，企業主體，其他參與。那就需要進一步分析在環境治理體系建設中，為什么要確定多主體協同治理的模式以及如何才能構建多主體協同治理的圖景。

一、多主體協同是現代化環境治理的客觀要求

（一）多主體協同是對工業化、復雜化、民主化、信息化特點的積極回應

自1989年世界銀行在發展報告《撒哈拉以南的非洲：從危機到可持續增長》 中首次使用“治理危機”之后，國際組織和機構開始頻頻使用“治理”。“治理”現已廣泛運用于政治學、管理學、社會學等學科中。它是現代化的產物，是對工業化后期復雜化、民主化、信息化問題或特點的積極回應。

“復雜”既可相對于“簡單”的參照系而言，又可從超越“主體”的認知能力而言。與工業時代相比，前工業社會的“動蕩”“不安”已顯得微不足道;與工業化的發展速度相比，主體的感知、感悟、回應及處理解決顯得稚嫩落后。這一復雜化主要體現在社會需求、價值理念、資源流動、社會組織形式及社會關系等方面，其中夾雜著多樣性和動態性，意味著社會發展的不確定性和不可預測性。高度的不確定就需要人的思維及行動更加敏捷、靈活、全面，需要及時對復雜性事物做出快捷反映及應對，需要以統一行動進行有效化解。所以，時代的復雜化需要超越傳統社會管理的理念出現，需要增強整體思維和聯合行動能力。

民主是反對專制的產物，同時也是人類追求“自主”的過程。與工業化進程相匹配的民主制度對公民權利的保障在呈現超越性的同時，也出現異化傾向。多數票的民主并不一定代表善，并不能確保大多數人的利益，也很難保障每個公民的權利和利益;通過投票產生的代理人或政府成為社會中的強勢集團，為了自身利益往往通過規范的合法暴力維持“民主”，所以，工業社會的民主并不具有完全意義上的真實性。隨著工業化的深入發展，當知識積累、自我意識及理性能力進一步提升時，公民對民主有了更高層次的理解和要求。不再局限于通過投票或選舉等外在形式參與民主，寄希望于通過爭取權力的內在方式構建完全真實的民主。正是時代的民主化發展，要求公民自主承擔起治理責任，通過溝通或協商，把原先自私的偏好轉變為理性的權威共識;通過內在理念一致性的有機合作，將自身變成集體統一行動的催化劑。

信息既可相對于客觀實在的“物質”而言，也可指人類在與世界互動中獲取的認識世界的手段、方式及材料的總和。與現代工業相比，前工業時代呈現信息荒蕪的特點。隨著電腦的普及和互聯網技術的成熟，信息呈現激增以致泛的特點，雖然有時信息經過資本修飾或技術過濾，并非完全真實，但每個人還是被裹挾其中，所以工業化的成就之一就是讓信息成為人的生活方式。每個人兼具信息享有者和傳播者的雙重角色，也許不經意間就成為社會事件的“廣泛”參與者;溝通的方便快捷使意見相近者極易建立起表達訴求的團體或組織，再加上媒介影響，在某種程度上成為解決問題或擴大事件的利器。政府或其他社會機構面對民意表達的訴求也必須及時做出回應和反饋，或澄清真相或對自身的反省。所以，信息化的發展必然要求多元管理，必然驅使傳統的金字塔式管理逐漸轉變為現代的分權式管理，也必然驅使社會組織管理的代議制或間接民主逐漸轉變為參與制或直接民主。

（二） 多主體協同是環境治理中單一主體失靈的必然要求

在《我們的全球之家》研究報告中，全球治理委員會指出“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程”[2] 。現代意義上的“治理”與傳統的“管理”有諸多區別：主體構成不同，前者主體指“公共的或私人的個人和機構”，具體包括政府、企業、社會組織和公民;后者主體主要指政府;主體角色不同，前者是主體間的“聯合行動”，后者往往表現為政府的命令或控制;主體關系不同，前者是平等主體間的協調，后者是政府自上而下的管控;運行方式不同，前者依靠行政、法律、經濟等手段，后者往往憑借行政強制方式;結果導向不同，前者追求“公共事務”的解決，后者傾向“階級利益”的服務。

工業化初期，環境問題初顯僅靠市場自發調節或政府直接管理就可有效化解。但當其發展成為公共問題或危機時，僅靠市場自發調節能奏效嗎？需要分析市場的運行邏輯及支配規律。無論從市場興起還是現實運行及未來發展，資本始終是其歷史及邏輯的前提，獲取利潤始終是企業的“道德自律”。以追求利潤為目的的企業“利己”性與尋求公平正義為目標的環境“利他”性天然存在自身無法調和的矛盾。再加上市場產品的競爭性、排他性和邊界性等特點，與環境產品/服務的非競爭性、非排他性和非邊界性等特點間的差異性甚至對抗性的矛盾，常常導致市場在解決環境公共問題時處于“失靈”狀態。那僅僅依靠政府能否有效并徹底解決嗎？政府是社會公共事務的直接管理者，理應積極解決市場的“失靈”，主動承擔危機解決的責任。但一方面政府并非萬能，另一方面政府的官僚主義、部門利益主義和地方保護主義的弊端，很難達到理想效果。隨著我國現代化建設的加速，環境問題凸顯，依賴更多的是政府管理的單一模式。雖在一定程度上取得了成效，但公眾對環境的需求與政府管理的不充分、不平衡之間的矛盾還很突出。問題主要表現為[3]：從環境法律體系來講有立法可操作性、客觀性、統一性不足;缺乏對生態環境進行全面保障的法律體系;保障不夠，訴訟渠道阻隔;執法依據不足，監管手段有限。從環境管理體系來講，條塊管理方式，難以統一監督管理;重疊交叉、錯位的分部門管理導致執法效率大大受限;社會監督機制不完善，信息收集和反饋機制不完善。從治理能力來講，執法能力不足;技術保障不足;宣傳教育重視不足，公眾參與有限。

構建多主體的協同“治理”，雖無法根除市場自發管理或政府直接管理的“失靈”，但可為“失靈”的改善或改變提供一種外部約束力，在社會組織和公眾更多關注、監督或參與下，企業或政府也會加強自我反思，這既有利于企業或政府逐漸符合現代化治理要求，也有利于企業或政府獲得更廣闊的世界發展空間，當然最有利于公共環境問題的有效解決。

（三）多主體協同是環境問題“任重道遠”的客觀需求

十九大報告指出，生態環境保護“任重道遠”。以下擬對2016中國環境狀況公報進行數據分析[4]：從空氣質量來看，338個地級及以上城市中污染占比還有21.1%，其中發生重度污染2 464天次，嚴重污染784天次;74個新標準第一階段監測實施城市的污染占比還有25.8%。從酸雨頻率來看，474個監測降水的城市中占比73%;酸雨面積約69萬平方千米，占國土面積的7.2%;在對全國地表水1 940個國考斷面、對流域1 617個國考斷面、對112個重要湖泊（水庫）的監測中，III～V類占比分別高達60.2%、56.1%、67.8%。全國耕地四～十等的占比高達72.9%，水土流失占普查范圍的31.1%;全國荒漠化及沙化土地還高達433.28萬平方千米。在2 591個縣域中，生態環境質量良以下的占比還有38%。除此之外，森林覆被率只有21.63%，草原資源占比只有41.7%等。（以上計算結果所涉數據均源于生態環境部官網）

從以上公報公布的數據來看，對城市空氣質量造成影響的首要污染物仍是PM2.5。從2013年蔓延至今，波及20多個省份100多個城市的霧霾天氣不僅嚴重破壞了政府形象，而且對經濟發展和人民健康造成了持續性影響。霧霾污染通過城市化和人力資本兩個傳導性渠道顯著降低了我國經濟發展質量[5] 。城市化轉移了農村富余勞動力，在提高農村生產效率的同時也為現代工業發展提供了充足動力;充足的建設資金投入及與城市相關的上下游產業的持續增長，給經濟帶來了前所未有的活力。但嚴重霧霾在降低城市吸引力的同時因為人口和工業的過度聚集越發難以治理，這種相關性在大城市體現得更為明顯，所以大城市的持續霧霾往往更為敏感，負面影響也會較大。人力資本的積累是經濟發展質量的重要推動力。在更多的選擇機會面前或追求生活質量的訴求下，被嚴重霧霾裹挾的人力資本會趨向選擇生態環境更好的城市或鄉村。繼續在大城市的人力資本因為健康所限，或選擇其他國家造成的人力資本的不斷流失，持續性的狀況將嚴重影響我國經濟發展的整體速度和質量。

我國自1972年參加斯德哥爾摩人類環境大會以來，就以積極主動的姿態和行動參與全球氣候治理。1992年里約環境與發展大會確立的“共同但有區別的責任”原則已成為國際社會追求可持續發展的綠色政治共識。原則中首要的是“共同”的責任，即世界國家不分大小強弱都要承擔對全球氣候變化的責任;但與此同時，責任大小與分擔是有“區別”的。我國一貫主張西方發達國家要對其歷史排放和當前的高人均排放承擔首要責任，發展中國家只承擔有限國際責任、適度及自主減排責任。2007年巴厘島會議后我國采取了漸趨積極立場，繼續努力改變發展模式和發展低排放經濟的意愿。但在全球氣候變化中，需要深入和長遠思考的是我國如何才能更主動地承擔起排放總量及人均排放量都在迅速增長的現實責任、與世界第二經濟體相匹配的大國責任及引領未來可持續發展的領導責任。責任的擔當需要我國應對現代化能力的提升，多主體協同的環境治理體系建設有助于國家治理體系和治理能力的加強。

二、 環境治理體系建設的愿景

（一）提升政府的主導能力

洛克等契約論思想家闡述了現代國家或政府的權力來源完全不同于傳統的“君權神授”，這樣就把政府的責任從純粹的倫理道義轉變為對公共秩序的合理維護。“自從政治步入現代之后，責任從傳統的倫理道德主張過渡為‘委托-代理下的關系，如此便奠定了現代政府責任的理論基礎，也是現代政府責任理論的內在邏輯。”[6] 基于“委托-代理”的現代關系，建立政府的目的正如洛克在《政府論》中的描述，是“為了人民的和平、安全和公眾福利”。所以，現代化的政府責任是保障民生福祉。現代政府責任的理論框定，就需要一個責任政府進行具體的貫徹與落實。責任政府是現代國家的政府形式，是國家治理體系和治理能力提升的核心要件，是有序公共秩序得以維護的根本保障。作為責任政府，首先要落實的是保障民生福祉的基礎性責任。十九大對我國社會主要矛盾的新定位，就表明了政府新時代的基礎性責任即是圍繞主要矛盾而展開。現代化的治理要求不僅要發揮政府執行人的身份，更需要發揮調動其他治理主體積極性的協調人角色。為了實現政府與其他治理主體的優勢互補，需要對政府進行制度、機制等方面的創新。我國持續進行的政府改革，不斷落實的簡政放權，就是在為責任政府履責解除結構性障礙。現代化治理能力的提升還需要增強政府的自主性，面對日益復雜局面政府才能具備高瞻遠矚的處理公共事務的能力。

責任政府具體到本文所研究的環境治理體系中，基礎性責任就是解決人民日益增長的美好環境需要和環境治理不平衡、不充分發展之間的矛盾。通過環境治理制度、機制等改革，在增強政府處理環境公共事務能力的過程中，充分發揮政府治理環境的主導性責任。主導性責任需要主導性能力相匹配，或者說主導性能力是主導性責任發揮的前提條件。在環境治理中，政府應該具備哪些主導性能力呢？第一，綠色發展理念的宏觀架構能力。隨著黨的十七大以后綠色發展理念的日趨成熟，政府需要把純粹理念逐步呈現為宏觀圖景，并為構建綠色社會制定宏觀性戰略。第二，具體戰略之間的協調能力。社會主義現代化建設是全方位的——“五位一體”。其中尤為重要的是處理生態建設與經濟建設的關系，需要生態戰略和經濟戰略之間相互適應，爭取實現美麗中國與經濟發展雙贏效果。第三，生態文明建設目標的推進能力。從辯證論角度講，根本不存在脫離其他建設的純粹性生態建設，即便是單純的生態修復也需要經濟、政治及文化等的支撐性基礎。所以，美麗中國的實現是個融入性的過程，考驗的是責任政府在這一過程中的推進能力。第四，調動其他主體積極參與的能力。環境治理是個復雜的系統工程，需要政府與企業、社會組織及公眾共同參與。責任政府除了充分發揮執行人作用外，還需要調動其他主體積極參與。積極參與需要按照其他主體的社會角色、責任能力等合理定位，并采取針對措施進行有效調動。第五，具體環境問題的解決處理能力。實際環境問題具有種類多、影響大等特點，政府能否妥善解決是對其綜合能力的考驗;有些環境問題是突發的、社會反映是強烈的，能否在第一時間有效處理，是對政府應變能力的考驗;還有些環境問題是持續的歷史性的，能否取得滿意的處理效果，是對政府解決魄力的考驗。

（二）增強企業的主體能力

對企業宏觀性研究的焦點，往往集中于是只顧自身經濟利益還是應當兼顧社會責任？仍未擺脫世界工廠之稱的一些中國企業，正在經受環境危機源頭的強烈譴責。其實政府及許多企業已經意識到不能再沿襲以往的透支生產方式，正在進行產業結構的優化升級。現代化的生產方式已使企業難以離開社會及環境因素的“嵌入”，再加上逐漸融入世界體系并產生持續影響的目標訴求，強調企業應肩負更多的社會責任，就成為國家產業振興新一輪戰略中的主要元素。學界對企業社會責任的評價模式一般歸納為六種[7]：三重底線、金字塔、利益相關方、主要議題、交叉復核和單一替代。其中的“三重底線”和“利益相關方”經典學說逐漸受到重視[8]。“三重底線”即經濟、環境及社會底線，與之相對應的就是企業應對的經濟、環境和社會三種責任。全球倡議組織在《可持續發展報告指南》中構建的企業社會責任績效評價體系是此模式的最典型應用。“利益相關方”模式就是從利益相關方的維度評價企業績效，或者說企業應負照顧契約所涉及利益相關方的特定責任。深證交易所公布的《深圳證券交易所上市公司社會責任指引》中，除了考慮股東等利益相關方之外，還要兼顧環境及可持續發展的相關利益。從兩種主流評價模式及現實評價來看，現代企業的發展必須在追求經濟利益的同時承擔更多的社會責任——環境及可持續發展的責任。

環境治理體系建設除了積極發揮政府的主導性作用外，更為重要的是充分調動市場經濟主體——企業積極履行社會責任。十九大報告在構建環境治理體系中明確指出“企業為主體”，企業應該履行的就是“主體性”社會責任。主體性責任的擔當，應該以主體性能力的具備為前提。在目前的環境治理中，企業應該具備什么樣的主體性能力呢？第一，平衡企業經濟利益與環境利益的能力。追求經濟利益是企業資本的必然訴求，應充分肯定;但企業也應該以戰略性眼光舍棄一些短時的單一性利益，著眼于長遠的綜合性利益，以此來消解內部這一根本性矛盾。第二，污染成本外部化到內部化的轉化能力。企業傳統的利益思維模式選擇污染物外化讓社會共擔方式逃避自身責任，即便在嚴查之下也鋌而走險。現代企業需要在政府的導引下逐漸建立廢棄物/污染物的內化機制，通過技術處理降低污染，或通過市場機制內化為成本，這將是企業參與競爭的重要資本。第三，綠色生產方式的引領能力。我國生態環境問題的根源在于粗放式生產方式，只有轉化成綠色生產方式才能根本解決問題。生產方式的主體是企業，唯有企業逐漸形成節約、循環、低碳及清潔生產，才能真正引領未來綠色生產發展。第四，綠色技術的研發能力。環境危機是現代化的伴生物，或者說是現代科技的產物，但現存危機的解決或綠色經濟的發展仍需要借助科技的力量。企業應該側重的是綠色能源/資源及清潔生產技術的研發及普及性使用，這已成為是否引領未來的標志性能力。第五，綠色消費模式的革命能力。現代化的消費模式也是生態環境危機的主要源頭，解決危機需要進行全社會的消費革命，形成簡約適度、綠色低碳的生活方式和消費模式。因為生產方式決定消費模式，從綠色生產源頭入手，強制進行消費革命。

（三）提高社會組織和公共的參與能力

在構建環境治理體系中，社會組織指的是相對于政府、企業而言的環境非政府組織（ENGOs）。ENGOs雖可依照不同的標準進行異質化分類，但結合本文的研究——環境治理體系的構建，重點考察的是政府、企業及ENGOs在環境治理中的角色承擔和作用發揮。所以，可以按照與政府、企業的親疏關系劃分為三大類[9]：政府附屬性環境民間社團、政府依存性民辦環境非企業單位和政府獨立性環境直接行動團體。這三類與企業尤其是政府關系會隨著經濟社會大環境、ENGOs自身發展及政治機會結構的變化而發生深層改變。改革開放40年來，公眾已經有了較為積極地參與經濟政治發展民主意識，這就給予處在政府與企業之間的社會組織有了更大的社會需求及動員潛能。ENGOs經過20世紀90年代的迅速發展到如今，無論是資金來源、政策支持等外部性依賴，還是制度建設、專業素質等內在性發展，都發生了較大變化。主要源于對我國經濟政治等方面日益強大的自信及對社會組織參與治理的宏觀掌控的駕馭，企業尤其是政府在理解ENGOs的組織性質及功能作用等發生了較大的態度改變。政府對ENGOs參與環境治理采取了更為積極的立場，并為其作用的發揮提供更加廣闊的政治空間和平臺。

積極發揮社會組織在環境治理中的參與作用，除了更好運用政府提供的廣闊空間和平臺外，還需要其自身參與能力的不斷提升。第一，環境意識敏銳性的提高。ENGOs與其他社會組織最大的區別就在于活動范圍的特定性，那就要求具備更高的生態環境意識的自覺性，為環境干預、修復、治理提供前瞻性的提案和措施。第二，經濟獨立自主性的提高。ENGOs既沒有企業資本創造利潤的自主性、更多的也不具備政府劃撥經費的條件，所需經費過度依賴政府補貼，大大限制了參與性的發揮。所以，提高參與能力的前提則是經費來源的自籌自主能力的提升。第三，制度化建設水平的提高。有些ENGOs具有較為嚴格的規章制度及組織架構等，但更多的是較為寬泛的或缺乏式的規范管理，這既降低了工作效率又限制了有效參與。所以，內部管理制度化、規范化、嚴格化的加強是提升ENGOs參與的有效條件。第四，專業化隊伍建設能力的提高。除了少數較大ENGOs有固定的專業團隊外，更多的是規模較小，專業人員較少，有的僅有兼職人員的現狀。參與環境保護及修復等是專業性較強的活動，提高專業人員比例及專業素質能力就成為必須。

社會組織是公眾進行環境治理有效參與的途徑。除此之外，政府也給公眾提供了披露、舉報、聽證、監督、輿論等其他充分參與路徑。為了與上述路徑相匹配，公民需要從了解生態現狀、學習環保知識、增強環境意識等方面不斷提升能夠參與的能力。

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〔責任編輯：劉陽〕